[정책진단] 무상급식 공방 대해부 (상)
김상곤 교육감이 이끄는 경기도교육청이 제안한 무상급식 예산이 경기도 의회에서 번번이 삭감되며 내홍을 겪고 있는 가운데 6·2지방선거에서 무상급식이 첫 번째 쟁점으로 떠올랐다. 무상급식 관련 논의는 조례 개정 차원에서 법률 개정 차원으로 비약했다. 총선 등이 아니라 지방선거의 쟁점인 만큼 무상급식 공약이 갖는 파괴력은 지역별로 다르게 나타날 것으로 전망된다. 지역에 따라 정당 공천 대상도 아니고 교육 분야만 책임지는 시도교육감 선거가 정당이 개입하는 시·도지사 선거에 거꾸로 영향을 미칠 가능성도 엿보인다는 점은 주목된다. 야당이 주장하는 무상급식 공약에 대응하는 차원에서 한나라당과 정부는 지난 18일 무상급식 지원 대상자와 0~5세 보육 재원을 확대하는 방안을 마련했다. 이 방안은 여야 간 무상급식을 바라보는 시각이 완전히 다르다는 점을 부각시켰다. 무상급식(야당)을 부자급식(여당)으로, 지방자치단체가 적극적으로 예산을 마련하면 가능하다는 주장(야당)을 국가 재정균형을 무너뜨릴만한 사안(여당)으로 다르게 보던 여야 간의 시각차를 드러낸 정책으로 평가 받는다. 결국 무상급식에 대한 정치권과 정부 차원에서의 논란은 선거를 통해 국민들이 직접 결정하는 쪽으로 다시 방향을 틀었다.현재까지 진행된 논쟁과 앞으로의 발전방향을 2회에 걸쳐 짚어본다.
홍희경기자 saloo@seoul.co.kr
① 득표용? 여론 반영?
한나라당과 정부는 무상급식 공약을 대표적인 ‘포퓰리즘 공약’으로 규정했다. 2002년 대선에서의 수도이전(세종시) 공약과 같이 실현을 지속시킬 가능성이 빈약한데도 표를 얻기 위해 내놓은 공약이라는 주장이다. 세종시 정책에서와 마찬가지로 여야 입장은 명확하게 갈린다. 해마다 급식비 예산을 편성해야 하는 무상급식 재정이 실현될 수 있을지에 대해서도 여야 간 이견이 있다.
그렇지만 ‘포퓰리즘 공약’의 전제로 사람들이 이 정책에 마음을 빼앗기고 있다는 점은 여론조사 결과에서 입증됐다. 민주노동당 소속 이수정 서울시의원이 지난 9~15일 시민 2179명을 대상으로 전화 여론조사를 실시한 결과 응답자의 78.9%인 1720명이 무상급식 실시에 찬성했다. 적극 찬성은 1200명으로 전체의 55.0%를 차지했다. 특히 무상급식의 직간접적인 영향권 안에 드는 10~40대에서는 찬성률이 80%를 넘어섰다. 이 연령대가 투표율이 낮은 연령대와 겹치는 점을 감안하면, 무상급식 이슈가 6·2지방선거를 달구면서 투표율을 높이는 요인으로 활용될 가능성도 배제할 수 없다.
김상곤 교육감 당선으로 무상급식 이슈에 더 빨리 노출된 경기도에서는 무상급식 찬성 비율이 더 높게 나타났다. 지난달 10~13일 경기도교육청 용역으로 서울대 사회복지학과 조흥식 교수가 경기도 내 215개 학교의 학부모 1756명, 교직원 1518명, 학생 1123명 등 4397명을 대상으로 설문지 방식으로 조사한 결과가 그렇다. 이 조사에서 학부모의 89.6%, 교직원의 81.3%, 학생의 89.3%가 무상급식을 실시해야 한다고 응답했다.
무상급식의 호응도는 여당 내 지방선거 예비후보들이 이 정책을 받아들이자고 주장하는 현상에서도 엿보였다. 대표적으로 서울시장 후보 경선에 나선 원희룡 한나라당 의원은 “이 문제는 이념문제가 아니고, 무상급식은 의무급식”이라며 적극 찬성 입장을 밝혔다.
무상급식에 대한 대응으로 당정이 내놓은 0~5세 보육지원 강화와 무상급식 지원범위 확대. 교과부 안병만 장관은 지난 18일 서울 프레스센터에서 열린 관훈토론에서 “(경제적으로) 여유가 있는 분들은 자녀가 식사하는 비용까지 대라고 하지 않을 것”이라며 관련 논란을 정리했다. 현재 교과부가 무상급식 대상으로 정한 범위인 기초생활수급자와 차상위 계층, 차차상위계층의 일부를 제외한 시민들을 한꺼번에 ‘부자’의 범주에 넣어 버렸다는데 여당의 딜레마가 있다.
② 소요예산 살펴보니
정부는 전국적으로 초·중학교에 무상급식을 실시할 경우 소요될 예산을 1조 9600억원으로 보고 있다. 이 가운데 3600억원은 지금도 저소득층을 대상으로 지원된다. 그래서 전국적으로 무상급식을 실시하려면 1조 6000억원이 더 필요하다는 계산이 나온다. 여당은 교육 예산규모를 생각했을 때 적지 않은 돈이라고 했다.
그런데 무상급식 전국 실시를 주장하는 야당과 시민단체는 “재정 부담이 우려할 수준은 아닐 것”이라고 주장한다. 야당 등은 재원을 확보할 창구를 다른 측면에서 찾고 있기 때문이다. 이들은 “현재 무상급식 실시율이 64%로 전국에서 가장 높은 전라북도의 경우 지방자치단체에서 재원의 50%를 대고 있다.”고 했다. 교육과학기술부 정책의 영향을 받는 예산인 시도교육청 교부금만으로 해결하려면 어마어마하게 큰 재원이지만, 지자체 예산의 도움을 받으면 가능하다는 얘기다. 지금까지 무상급식 재원의 대부분은 시도교육청 교부금으로 해결했다.
예를 들어 서울시에서 전체 무상급식을 하려면 4311억원의 예산이 들어간다. 지난해 기준으로 서울시에서는 전체 학생의 25%가 무상급식 혜택을 받았는데, 재원의 대부분인 1570억여원을 서울시교육청이 지원했고, 서울시는 27억여원을 지원했다. 서울시 1년 예산은 21조원. 서울시민 가운데 “사회적으로 논란이 됐던 한강르네상스, 광화문 광장 행사 등에 사용하는 예산을 조금만 줄여도 정부 지원없이 급식비를 충당할 수 있다.”는 지적도 나온다.
가계 경제 차원에서 무상급식의 효과를 계산하는 것은 다른 차원에서 관심을 받는다. 학생별로 지출하는 1년 평균 급식비는 30만 6000~45만원. 여당은 이 돈이 공짜로 되는 만큼 반대급부로 교육복지가 위축되고, 특히 중산층 가구가 한 달에 4만~5만원을 아끼기 위해 저소득층 학생들이 피해를 보게 될 것이라고 강조했다.
하지만 중산층 가계 입장에서도 이 돈이 내도 그만, 안 내도 그만한 돈일까. 이를 파악하기 위해 교과부가 사교육비 절감 정책을 통해 절감시킨 사교육비 통계와 비교해봤다. 교과부가 지난해 시도교육청을 통해 방과후학교에 들인 금액은 3501억원. 여기에 지자체 예산도 소요됐다. 이렇게 해서 정부는 “방과후학교 참여 학생보다 비참여 학생이 연 53만원의 사교육비를 추가로 지출했다.”는 결과를 얻었다.
③ 누구 위한 복지인가
정당정치에서 여론을 선도하는 정당은 조금 더 최신의 개념을 내놓기 마련이다. 정보력을 갖춘 여당은 이런 개념을 먼저 내놓기에 유리한 고지를 차지하곤 한다. 그런데 무상급식 문제에 대해서는 야당이 ‘보편적 복지’의 개념을 먼저 제시하고, 여당과 정부가 대응논리를 내고 대안 정책을 펴는 모습이 연출됐다. 여기에서 보편적 복지란 사회의 인프라인 도로를 깔아 빈부격차에 관계없이 이용하게 해 전 사회 편의성을 증대시키는 것처럼 서비스 분야에서도 공공기관이 모두를 대상으로 편의를 제공하는 것을 뜻한다.
무상급식과 관련된 논의가 그 동안 여당과 야당이 주장하던 입장에서 180도 전환된 채 진행되는 점은 이채롭다. 그 동안 소수자와 저소득층을 겨냥한 복지를 주장해 온 야당이 ‘(여당의 말대로) 부자를 포함한 전원 무상급식’을 주장하고, 실용적인 노선에서 국민 골고루에게 혜택이 미치는 복지정책을 선호해 온 한나라당이 ‘부자에게 혜택을 줄 필요가 없다’는 입장을 취했다.
그런데 정부와 여당이 지금까지 추구해 온 복지 정책 가운데에서는 소액을 다수에게 지급하는 식으로 ‘보편적 복지’에 부응할만한 정책들이 많았다. 가장 대표적인 정책은 강만수 기획재정부 장관 시절인 2008년 고유가·고환율이 이어지자 실시한 유가 환급금 정책이다. 소득 수준에 따라 2만~24만원씩 1인당 유가 환급금을 돌려주는 정책으로 근로소득자, 사업소득자 등 1650만명에게 3조 4150억원의 지급 예산이 책정됐다.
이 같은 정부 정책에 진보 정당들은 반대했었다. 진보신당측은 “유가 환급금은 정유사들의 폭리 구조를 개선하고, 석유 의존도를 줄이는 방향이 아닌 엉뚱한 정책”이라면서 “포퓰리즘 정책”이라고 일축했다.
요즘에는 여당이 이 논리로 무상급식을 제안한 야당을 비판하고 있다. 여당과 교과부는 “야당이 지적하는 4대강 소요 예산이나 한강르네상스 예산 등은 한정된 기간 동안 쓰는 예산이지만, 무상급식은 매년 새롭게 돈이 지출되는 예산”이라고 했다. 학교급식 운동본부는 “선별적 무상급식으로 인해 상처받은 학생들을 위해 사회가 지불해야 할 비용은 무상급식 전면 시행 예산을 압도할 수도 있다.”고 반박했다.
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