헌법재판소의 행정수도 이전 위헌 결정에 강력 반발하던 열린우리당 내에서 자제를 촉구하는 목소리가 터져 나오면서 이를 둘러싼 법리 논쟁이 수그러들지 주목된다. 청와대가 공식적으로 ‘승복’의 뜻을 밝히지 않고 있는 가운데 열린우리당 내에서 24일 헌재에 대한 공격을 비판하면서 철저한 자기 반성과 국정쇄신의 계기로 삼을 것을 촉구하는 주장이 제기된 것이다. 열린우리당 이부영 의장의 비서실장인 정장선 의원은 이날 자신의 홈페이지에 띄운 글을 통해 여권의 승복과 국정쇄신을 촉구했다. 열린우리당 지도부는 아직 누구도 공식적으로 “헌재의 결정에 승복한다.”고 밝히지 않은 상황이다. 정 의원은 “재판에 불만이 없는 경우는 드물지만 재판 결과에 승복하고 존중하는 것은 우리의 가장 기본적 자세이며, 민주주의를 지키는 최후의 보루”라면서 “헌재 판결은 존중해야 한다.”고 지적했다. 그는 또 “일부에선 국민투표를 하자거나 헌법개정을 하자고도 하는데 혼란을 가중시킬 뿐이며, 더욱이 헌재 재판관을 탄핵하자는 것은 신중치 못한 것”이라고 비판했다. 김부겸 의원도 자기 홈페이지에서 “수도이전 문제는 입법·행정부의 영역으로, 정책적 판단의 문제”라며 헌재의 결정을 강도 높게 비판하면서도 “이번 일을 계기로 국정의 핵심은 국민적 동의를 확보하는 데 달려 있다는 사실을 다시 한번 새기게 됐다.”며 헌재 결정 수용을 주문했다. 이부영 의장은 그러나 이날 전남 강진군을 방문, 당소속 후보인 국영애씨를 위한 10·30 재보선 지원유세에서 “신행정수도건설이 헌재가 근거로 제시한 듣도 보도 못한 관습헌법으로 좌절돼 여러분이 크게 걱정하고 계실 줄 안다.”며 헌재 결정에 대해 거듭 냉소적 태도를 여전히 드러냈다. 이 의장은 다만 지난 22일 밤 노영민 의원 등 충북 출신 의원 9명이 헌재 재판관을 상대로 탄핵발의를 하겠다고 나선 데 대해서는 “우리가 헌재와 정면승부하는 것처럼 보이는 측면이 있지만 우리당의 입장은 그런 것이 아니다.”고 언급, 헌재에 대한 정면 대응은 피할 뜻임을 내비쳤었다. 김현미 대변인도 논평을 내고 “당에서 논의된 바 없으며, 탄핵 발의를 위한 서명작업도 논의할 예정이 없다.”며 국민들에게 헌재와 충돌로 비쳐지는 모습을 조기에 차단했다. 이에 앞서 한나라당 박근혜 대표는 23일 10·30 재보궐선거 지원유세에서 “헌재 결정을 부인하는 것은 헌법을 부인하는 것으로, 있을 수 없는 일”이라며 “3권이 분립돼 있는데 마음에 맞아야 승복하고, 그렇지 않으면 불복한다는 것은 법이 아니다.”라고 비판했다. 문소영 전광삼기자 symun@seoul.co.kr

경찰의 성매매 특별 단속 기간이 끝난 뒤 전국의 집창촌이 차례로 불을 밝혔지만 손님들의 발길이 뚝 끊겨 실제 영업이 이루어지지는 않고 있다. 업주와 성매매여성들은 침묵시위를 하며 극도로 예민하게 반응하고 있고, 경찰은 계속 단속 방침을 밝히고 있어 충돌도 우려되고 있다. 23일 0시부터 문을 연 서울 성북구 ‘미아리 텍사스’에서는 24일 저녁 이틀째 영업을 시도했지만 경찰이 골목 입구마다 전경을 배치하고 단속에 나서 손님은 눈에 띄지 않았다. 미아리에 이어 23일 저녁부터 불을 밝힌 서울 용산역 앞 집창촌에서는 성매매여성들이 이틀째 침묵 시위를 벌이고 있다.3일 동안은 손님을 받지 않고 업소마다 1∼2명씩 나와 마스크를 쓰고 “폭행·감금은 없다.”는 전단지를 붙인 채 침묵시위를 한 뒤 영업을 재개한다는 계획이다. 업주들의 모임인 ‘한터 전국 연합’의 강현준(52) 사무국장은 “전국 성매매여성 대표 50여명이 단식 투쟁을 준비하고 있다.”면서 “변호사를 선임해 성매매특별법 개정안을 만드는 작업에 착수했다.”고 밝혔다. 특히 그는 “관습적으로 인정해 온 성매매를 금지하는 것은 옳지 않다는 내용의 헌법 소원 가능성도 타진하고 있다.”고 밝혀 눈길을 끌었다. 이효용기자 utility@seoul.co.kr

사립학교법 개정을 둘러싼 갈등이 심상치 않다. 최근 정부와 여당이 개정안을 확정한 이후 극단적인 의견 대립으로 치닫고 있다. 사학 단체들은 사립학교의 자율성은 물론 재산권까지 침해하는 ‘사회주의 국가의 법’이라며 위헌 소송도 불사할 태세다. 전국교직원노동조합을 비롯한 시민·사회단체들은 사학측의 눈치를 보다가 개혁 의지를 후퇴시켰다며 정부를 비판하고 있다. 사립학교법 개정안의 쟁점을 짚어본다. 사립학교법 논란은 ‘사학의 공공성을 어디까지 인정해야 하는가.’라는 문제로 정리할 수 있다. 열린우리당을 비롯해 개정을 추진하는 쪽에서는 교육은 공공성이 강한 만큼 사학이라도 어느 정도 규제가 필요하다고 강조한다. 반면 사학을 운영하는 쪽에서는 개정안이 규제 차원을 넘어 사유재산을 침해, 존립 기반까지 위협하고 있다며 거세게 반발하고 있다.‘사실상 사학을 말살하려는 음모’로 규정할 정도다. ●“자율성·재산권 침해한 개악” 개정안은 사학 재단의 권한을 축소하고 교내 자치단체의 권한을 강화하는 등 견제 장치를 강화하는 것으로 요약된다. 사학 단체들이 가장 반발하고 있는 부분은 ‘개방형 이사제’의 도입이다. 개방형 이사제는 법인 이사회 이사의 3분의1과 감사 1명을 초·중·고교는 학교운영위원회가, 대학은 대학평의원회가 추천하는 인사로 뽑는 것으로 내용으로 한다. 사학 단체들은 “이사 선임권은 설립자나 사학법인의 고유 권한”이라고 강조한다. 법인이 고용한 교직원이 이사를 추천하는 것이 말이 되느냐는 주장이다. 개정안이 통과된다면 권한은 학교 구성원들에게 주고, 책임은 법인이 질 수밖에 없다는 것이다. 특히 “공익 목적으로 운영되는 병원이나 복지기관 등 사(私)법인도 이사 선임권을 구성원에게 넘겨주는 사례는 없다.”고 설명한다. 사학 단체들은 학교 구성원의 모임인 학교운영위원회나 대학평의원회를 심의기구로 바꾸는 것에도 같은 이유로 반대한다. 법인의 힘이 없어지면 건학 이념을 유지할 수 없게 된다는 주장이다. 대신 “초·중·고에서는 현행대로 운영위원회를 자문기구로 운영하고, 평의원회도 대학 자율에 맡겨야 한다.”고 강조한다. 교사(수)회나 직원회, 초·중·고교의 학부모회, 대학의 학생회 등을 법제화하는 방안에도 획일적으로 실시하지 말고 국·공립 학교부터 시범실시한 뒤 점진적으로 시행해야 한다고 주장한다. 사단법인 한국사학법인연합회와 한국사립대학교총장협의회 등 9개 사학 단체들은 “헌법 제23조에 의해 재산권을 보장받아야 하는데도 정부와 여당은 사립학교를 마치 ‘사회에 공여된 공공재산’처럼 왜곡하고 있다.”면서 “사유재산권을 인정하지 않겠다는 것은 결국 사회주의로 가자는 것”이라며 정부를 압박하고 있다. ●“비리 사학 근절을 위한 최소 규제” 반면 개정안을 낸 열린우리당은 “비리 사학을 뿌리뽑기 위한 최소한의 규정일 뿐”이라고 반박하고 있다. 사학이 투명하게 운영되도록 유도해 비리 가능성을 차단하는 것이 학생들의 피해를 예방하는 길이라는 주장이다. 정부와 여당은 공공성을 강화한 개정안이 필요한 근거로 우리 사학의 특수성을 꼽고 있다. 외국과는 달리 사학의 비중이 압도적으로 많아 공교육의 대부분을 사학이 맡고 있다는 점을 강조한다. 현재 중학교의 22.9%, 고교의 45.1%, 전문대의 90.5%,4년제 대학의 84.8%가 사립이다. 게다가 학교 운영비 대부분을 등록금과 국고 보조금에 의존하는 현실에서 공공성 강화는 당연하다고 본다. 현재 법인 전입금은 사립 초·중·고교가 2.2%, 전문대와 4년제 대학이 6.8%에 불과하다. 반면 초·중·고교는 국고보조금이 54.2%, 대학에서는 학생납입금이 72.9%를 차지한다. 사립이라고 하지만 공교육 기관이나 다름없다는 것이다. 일부 사학의 비리 수위가 정도를 넘어섰다고 보는 것도 법을 개정해야 하는 이유로 설명한다. 정부와 여당은 “사립대가 지난해에만 횡령과 부당운영으로 날린 돈이 649억원, 최근 5년 동안 비리 법인이 챙긴 돈이 2000억원이 넘는다.”고 지적한다. 전국 16개 시·도교육청이 지난 3년 동안 912개 사립고 및 사학재단을 감사한 결과 드러난 지적 사항도 7821건에 이른다.‘재산권을 빼앗는 법’이라는 사학 단체들의 주장도 기우라고 일축한다. 운영위원회나 대학평의원회가 심의기구라 하더라도 법인 회계가 아닌 학교 회계만 심의하고, 의결권은 여전히 이사회에 있기 때문에 학교 운영의 투명성을 강화할 뿐 재산권을 빼앗는다는 주장은 말도 되지 않는다고 반박한다. ●위헌 소송으로 번지나 갈등이 깊어지면서 개정안이 본회의에 상정되기도 전에 위헌 논란부터 나오고 있다.9개 사학 단체는 개방형 이사제 도입과 운영위원회·평의원회의 심의기구화 등 개정안의 대부분이 헌법 제37조에 어긋나 위헌의 소지가 있다고 판단한다. 사학에 기여도가 전혀 없는 제3자가 경영에 참여하도록 하는 것은 기본권을 침해한다는 주장이다. 헌법 제37조 2항은 ‘국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다.’고 규정하고 있다. 사학 단체들은 개정안이 국회 본회의를 통과하면 위헌심판 청구소송을 내기로 하고 최근 이석연 변호사를 연구 책임자로 선임했다. 국회에서 통과되더라도 시행까지는 헌법재판소의 결정을 기다려야 할 가능성이 커졌다. 김재천 안동환기자 patrick@seoul.co.kr

헌법재판소가 ‘신행정수도건설특별법’을 위헌으로 결정함으로써 거의 1년여 지속되던 수도이전 논란이 마침내 종지부를 찍게 되었다. 결정문에 따르면 서울이 수도라는 것은 ‘경국대전’이 제정된 이래 형성된 관습헌법 사항이라는 것이다. 앞으로 대한민국 수도는 헌법 개정을 통하지 않으면 이전이 불가능하게 되었다. 헌법재판소는 법률에 대한 위헌결정권을 가지고 있으니 이번 결정에 절차상 문제는 없다. 그렇다고 하더라도 앞으로 법률에 불만이 있는 사람들이 모두 헌법소원을 제기할 것이므로 헌법재판소는 문전성시를 이룰 것이다. 국가 중요 정책이 실질적 내용보다는 정치적 이해관계나 정쟁으로 인하여 판단되는 상황을 맞게 될 수도 있다. 헌법재판소는 이론적으로는 입법·행정·사법기관과 병행하는 제4의 국가기관이라고 하지만 분열된 한국정치의 현실 속에서 실질적으로 국가 최고기관의 자리를 차지하게 되었다. 관습헌법이란 불문헌법 국가에서 오랜 시일에 걸쳐 확립된 헌법적 사항에 대한 관행을 의미한다고 할 수 있다. 그러나 수도에 관한 사항이 헌법적 사항인지도 의문이지만 ‘대한민국 헌법’이 성문법으로 엄연히 존재하는데 관습헌법을 내세워 성문헌법의 개정 절차를 요구하는 것이 과연 헌법적 질서에 맞는 것인지 이해가 되지 않는다. 수도에 관한 사항이 설사 관습헌법에 해당한다고 하더라도 보통의 법률에 비해 우선적이지 않고, 동등한 효력을 갖는 연성 헌법적 지위를 갖는 관습헌법 사항을 개정 절차가 보통의 법률에 비해 엄격하게 규율되는 경성헌법인 대한민국 헌법의 개정 절차를 밟도록 하는 것 역시 문제점으로 지적할 수 있다. 이번 위헌 결정을 통하여 헌법재판소 재판관 임명 절차에 문제점이 있음을 지적하지 않을 수 없다.9명으로 구성된 헌법재판관은 대통령과 국회, 대법원장이 각각 3인씩 추천한 인사를 대통령이 임명하도록 되어 있다. 그런데 헌법은 법관의 자격을 가진 자만이 헌법재판관이 될 수 있다고 규정하고 있다. 철저한 법률가 중심주의적 사법체계를 벗어나지 못하고 있는 것이다. 헌법 해석에 법률적 해석지식이 필요한 것은 사실이다. 그러나 법관 자격이라는 형식 요건을 규정한 것은 헌법 해석의 보수성과 폐쇄성, 독점성을 보장한 것이나 마찬가지이다. 헌법재판소를 비롯하여 대법원 역시 최고법원으로서 그 기능은 일반 법원과는 다르다. 사회적 현실을 편견 없이 정확하게 바라볼 줄 알아야 하고, 법률가의 시각만이 아니라 일반 시민의 시각도 고려하는 법 해석이 필요한 것이다. 평생을 사법구조의 틀 안에서 생활한 법조인 중심의 사법체계가 초래한 문제점은 그동안 많이 지적되어 왔다. 그렇지만 법조계 내부의 반발과 정치권의 무신경으로 인한 문제점이 이제 충격적으로 노정되기 시작한 것이다. 여당의 충청권 출신 의원 일부가 헌법재판관에 대한 탄핵 발의를 논의한다지만, 헌법재판관에 대한 탄핵심판 역시 헌법재판관들이 하도록 헌법에 규정되어 있다. 탄핵 발의를 하는 것이 현명한 일은 아니지만 이론적으로는 국회가 하여야 할 사항을 탄핵 대상자 스스로가 하도록 한 것도 난센스이다. 현재 우리 사회에서 정치적·경제적·사회적 쟁점은 옳은가, 그른가의 기준에 따라 판단하기보다는 정치적 성향에 따라 판단된다. 구체적으로는 노무현 대통령을 지지하는가, 아닌가라는 기준이 더 중요한 것 같다. 여기에 동원되는 많은 이론과 이유는 이러한 목적성을 위하여 설계된 것이어서 논리적이지도 않고 설득력도 별로 없다. 정부와 여당이 헌법재판소의 위헌결정에 대한 대응방안에 고심하고 있지만 헌법재판소의 결정을 번복할 방법은 없다. 승복할 수밖에 없는 것이 법적 현실이다. 정치적 이유로 불복할 수 없다는 점에서 우리나라에 법치주의가 비로소 꽃을 피웠다고나 할 수 있을지 모르겠다. 이제 지방 균형발전을 위한 다른 방안을 강구하는 것이 정부와 여당의 몫이라고 본다. 박상기 연세대 법대 학장

헌법재판소가 ‘관습헌법’개념을 근거로 행정수도 이전을 위헌이라 결정하자 법조계는 22일 법리논쟁의 소용돌이로 빠져들었다. 결정문을 꼼꼼히 살펴보며 ‘새로운 법해석’‘관습법에 대한 오해’란 엇갈린 의견을 쏟아냈다. 관습헌법이란 헌법학계에서조차 본격적으로 논의된 적이 없는 개념인 까닭이다. 주요 쟁점별로 정리한다. ●관습헌법이 존재하는가 헌재 다수의견은 성문헌법에 모든 헌법사항을 빠짐없이 규율하는 것이 불가능하기에 관습헌법을 인정해야 한다고 밝혔다. 민사재판에서 법원이 관습법의 존재를 인정, 심리하는 것과 마찬가지 논리다. 헌재의 실무제요 93쪽 ‘위헌 법률심판의 심사기준’도 “명시된 법률뿐만 아니라 ‘헌법관습법’도 심판절차의 기준”이라고 규정, 관습헌법의 존재를 인정하고 있다. 대다수의 헌법학자들도 어느 나라든 성문헌법을 보완하는 관습헌법이 존재한다고 입을 모은다. 명지대 김철수 석좌교수는 “국기나 애국가 등 헌법조항에는 없지만 헌법만큼 기본원칙으로 받아들여지는 것이 관습헌법”이라고 설명했다. 검찰 고위 관계자는 “관습헌법은 공론화되지 않았지만 교과서적 개념”이라고 덧붙였다. 반면 대한변호사협회 김갑배 법제이사는 “민법은 법률에 없으면 관습법에 따른다고 규정하고 있지만, 헌법은 관습헌법에 대한 근거를 전혀 마련하지 않았다.”며 반박했다. 성균관대 김형성 교수도 “우리 헌법은 대통령, 국회의원 선출 등 세세한 부분까지 포함하고 있어 관습헌법을 도입할 필요가 없다.”고 주장했다. 서울중앙지법 한 부장판사는 “헌재 결정으로 관습법 체계인 영·미법계 정신과 성문법 체계인 대륙법계 정신이 막 뒤섞여 우리 헌법체계가 혼란을 맞을 수 있다.”고 우려했다. ●‘서울=수도’ 관습헌법인가 서울은 사전적 의미로 바로 ‘수도’의 의미를 지녔고,1392년 조선왕조가 창건된 이후 600여년 동안 정치·경제·문화 중심지였기에 관습헌법에 해당한다고 헌재 다수의견은 설명했다.‘서울=수도’라는 개념은 오랜 전통에 의한 계속적 관행이고, 이 관행이 중간에 깨진 적이 없으며, 우리나라 국민 모두가 서울이 수도라는 사실을 명확히 인지해 국민적 합의를 얻고 있어 관습헌법의 요건을 모두 갖췄다는 것이다. 북한 등 70여개 국가가 헌법에 수도 위치를 규정한다는 점도 고려됐다. 그러나 법조계는 “국민이 ‘수도=서울’이란 개념을 강제력 있는 법규범으로 받아들이고 있는지 미지수”라고 부정적인 의견을 잇따라 내놓았다. 민주사회를 위한 변호사모임은 “헌재의 해석은 그동안 헌법학계와 판례에서 전혀 거론된 적이 없는 신생논리”라면서 “헌재의 자의적 해석”이라고 반박했다. 경희대 정태호 교수는 “서울특별시 행정특례에 관한 법률에 서울특별시는 ‘수도로서 특수한 지위를 가진다.’고 규정하고 있다.”면서 “법률로 규정된 사항을 관습헌법이라 또다시 명시하는 것은 모순”이라고 지적했다. 소수의견을 낸 전효숙 재판관도 “흔히 관습헌법으로 여겨지는 태극기와 한글의 경우도 대한민국 국기에 관한 규정과 한글전용에 관한 법률에서 규율하고 있다.”면서 “이러한 규정형식이 잘못됐다고 말할 순 없다.”고 밝혔다. 이에 대해 서울대 최대권 명예교수는 “태극기, 한글 등은 관습헌법으로 받아들여진 사항을 하위법률로 명시한 것뿐”이라면서 “국어를 한국어에서 영어로 바꾸는 등 근본적 변화를 추구할 때 국민의 합의가 없다면 당연히 위헌”이라고 재반박했다. ●관습헌법은 성문헌법의 개정절차를 따라야 하나 헌재 다수의견은 “관습헌법을 폐지하려면 성문헌법의 개정절차를 그대로 따라야 한다.”고 결정했다. 관습헌법이 성문헌법과 동일한 효력·지위를 지녔다는 이유에서다. 국회 재적의원 3분의2 이상의 찬성과 유권자 과반수 투표에 과반수 찬성으로서만 이뤄질 수 있다는 것이다. 검찰 한 관계자는 “민법에서 규정한 관습법을 고치려면 법률 개정 요건을 갖춰야 하듯 관습헌법도 성문헌법 개정 절차를 따라야 한다.”고 말했다. 그러나 다른 헌법학자들은 “관습헌법은 성문헌법에 대한 보완적 효력만을 지녔기에 국민적 합의나 법률개정 등으로 바꿀 수 있다.”고 주장한다. 전효숙 재판관도 “법률에 규정되지 않는 한 아무리 처벌할 필요성이 있어도 처벌할 수 없는 것처럼, 성문헌법에 규정되어 있느냐, 없느냐에 따라 법적효력은 달라진다.”고 밝혔다. 성문헌법과 관습헌법이 동등한 효력·지위를 가질 순 없다는 것이다. 고려대 장영수 교수는 “헌법 130조 국민투표권 규정은 성문헌법의 개정을 전제로 한 것이지 관습헌법의 개정을 언급한 것이 아니다.”면서 “헌재의 법리 전개는 적절치 못하다.”고 주장했다. 국회의 동의없이 국민투표 등으로도 얼마든지 관습헌법 개정이 가능하다는 지적이다. 변협 김갑배 법제이사는 “관습헌법이 성문헌법과 동일한 효력을 갖는다면 헌재가 언제든지 국회의 입법권을 제약할 위험이 있다.”면서 “이는 대의민주주의 근간을 무너뜨리는 일”이라고 우려했다. 강충식 정은주기자 ejung@seoul.co.kr

현재의 헌법은 1987년에 고친 것이다. 개정 당시 최대 쟁점은 대통령직선제였다. 대통령을 뽑는 방법과 임기를 놓고 여야간 줄다리기가 굉장했다. 그에 비하면 수월하게 합의된 부분은 헌법재판소 설치였다. 개헌작업에 참여했던 한 정치인은 이렇게 회고했다.“헌법재판소 제도는 제2공화국 시절에도 있었기 때문에 재도입을 쉽게 생각했다.” 독일 등에서 큰 마찰없이 운영되고 있다는 점이 마음을 놓게 만들었다는 것이다.“그런데 정작 만들어놓고 보니까 그게 아니더라.”라고 후회하는 눈치를 보였다. 대통령과 국회를 얼마든지 견제할 수 있는 엄청난 기구가 생겼다는 얘기였다. 헌재의 위헌 판결이 몇차례 이어지자 정치권은 ‘헌재의 힘’을 실감하기 시작했다. 그래도 지난해까지 판결은 국민생활과 관련된 기본권 문제에 집중되어 왔다. 올 들어 헌재는 대통령탄핵심판 사건을 처리하면서 정권까지 좌지우지할 수 있는 ‘힘있는 기관’이란 인식을 국민들에게 각인시켰다. 이번에는 신행정수도건설특별법을 위헌이라고 판정, 국가적 사업도 제동을 걸 수 있음을 보여줬다. 헌재는 출범 후 올 상반기까지 1만건 이상의 사건을 접수해 9652건을 처리했다. 요즘 헌재의 위상이 높아지면서 개인 민원성이거나, 헌재가 판단하기 어려운 사안들도 많이 접수된다. 국민들에게 헌재가 ‘해결사’처럼 비친 탓이다. 영화배우 김부선씨는 대마초 처벌이 헌법의 행복추구권에 위배된다면서 수원지법에 위헌법률심판 제청을 신청했다. 대마초가 마약이냐, 아니냐까지 헌재가 판단해야 할 지경에 이르렀다. 앞서는 만원권 지폐에 용과 연꽃이 새겨진 것이 불교식이어서 종교의 자유를 침해했다는 헌법소원도 있었다. 헌재가 개인민원을 해결해주지 않는다고 신문사로 찾아와 항의하는 이도 있다. 헌재 재판관은 모두 9명이다. 대통령과 국회, 대법원장이 각각 3인씩 뽑는다. 그동안 나눠먹기식 인선이라는 비난을 종종 받아왔다. 헌재 역시 정치적 타협의 산물인 셈이다. 헌법을 다시 고치지 않는 한 헌재의 권능을 인정해야 한다. 하지만 일상사는 물론, 주요 정치쟁점을 헌재의 결정에 의존하려는 태도는 바람직하지 않다. 특히 입법을 주 임무로 하는 정치권의 경우 스스로의 역할을 옥죄는 부메랑을 맞을 수 있다. 이목희 논설위원 mhlee@seoul.co.kr

헌법재판소의 신행정수도건설특별법 위헌 결정의 근거인 ‘관습헌법’이 정치권은 물론 법조, 시민사회의 논쟁거리로 등장했다. 헌재의 논거는 관습헌법으로는 수도가 서울이므로 수도를 이전하려면 성문헌법의 개정이 필요하다는 것이다. 헌재가 결정을 내린 만큼 정치세력이든, 국민이든간에 헌재의 결정에 승복하는 것은 당연한 일이다. 그러나 헌재의 결정만으로 갈등이 모두 해결된 것이 아니라는 데 문제가 있다. 행정수도 이전을 찬성하는 쪽에서는 헌재의 결정이 법리적으로 문제가 있다고 주장하고 있고, 반대쪽에서는 문제가 없다고 맞서고 있다. 법조계와 시민사회에서도 관습헌법에 대한 논쟁이 벌어지고 있다. 과연 관습헌법이 존재하는가부터 시작해서 성문헌법 개정을 통해 불문법인 관습법을 바꾸려는 것은 논리적 모순이라는 법리논쟁이 벌어지고 있는 것이다. 많은 헌법학자들도 헌재의 결정이 여론의 지지를 받을지는 몰라도 법리적으로 문제가 있다고 지적하고 있다. 반대로 관습헌법을 주장하는 학자들은 수도는 주권이나 국민, 영토와 같이 헌법규정과 상관없이 헌법의 핵심이라고 해석한다. 우리는 법조계나 정치권의 상반된 주장 모두가 일정부분 일리가 있다고 생각한다. 하지만 이런 법리논쟁에 매달리는 것이 과연 실익이 있는지 생각해야 된다고 본다. 또 정쟁으로 변질되어서도 안 된다고 본다. 벌써 호주제나 성매매금지 관련 법률도 관습법에 따라 헌법개정이 필요하다는 주장까지 나오고 있다. 이런 주장은 본질을 벗어난 논리의 비약이다. 수도이전은 국가정체성의 문제로 해석할 수도 있지만 호주제나 성매매 문제는 국가정체성이나 안위와는 거리가 있다. 현행 헌법 아래서는 헌재의 결정을 존중하는 것이 마땅하다. 다만 관습헌법에 대한 논란이 불가피하다면 차제에 헌재는 물론, 법조계나 정치권이 앞장서 관습헌법의 정의나 범위에 대한 법률적 정의와 사회적 합의를 도출하는 작업이 필요할 것이다.

사립학교법 개정안이 헌법재판소로 갈 가능성이 높아졌다. 한국사학법인연합회 등 사학단체는 22일 열린우리당이 국회에 제출한 사립학교법 개정안에 대한 위헌심판 청구소송을 이석연 변호사에게 맡겼다고 밝혔다. 이 변호사는 신행정수도 건설특별법의 위헌 결정을 이끌어낸 대리인단 변호사이다. 사학 관련 단체들은 사립학교법 개정안이 국회에서 통과되는 즉시 이 변호사를 통해 위헌심판 청구를 제기한다는 방침이다. 앞서 이들은 21일 긴급 대책회의에서 이달 말까지 사학재단별로 이사회를 열어 ‘사립학교법 개정안이 국회를 통과하면 학교를 폐쇄하겠다.’고 의결한다는 계획을 세웠다. 안동환기자 sunstory@seoul.co.kr

“이러다가 다른 개혁과제들도 추풍낙엽처럼 우수수 추락하는 건 아닌지….” 22일 국회에서 기자와 마주친 열린우리당의 한 관계자는 이렇게 푸념했다. 헌법재판소의 신행정수도 건설특별법 위헌 결정의 여파로 여권이 의욕적으로 추진해 온 4대 입법, 즉 국가보안법 폐지·과거사 진상규명법 제정·사립학교법 개정·언론관계법 개정마저 좌초하는 것 아니냐는 위기 의식의 표현이다. 물론 당 지도부는 표면적으로는 ‘이상 없음’을 공언하고 있다. 천정배 원내대표는 이날 상임중앙위에서 “헌재 결정에도 불구하고 당은 의연한 자세로 개혁을 추진하고 경제를 활성화해 나가겠다.”고 강조했다. 하지만 바닥에서 감지되는 기류는 어수선하다. 헌법기관인 헌재의 압도적 위헌 결정으로 여권의 개혁과제 전반에 ‘무리한 개혁’이라는 주홍글씨가 새겨질지 모른다는 우려가 감돌고 있는 것이다. 실제 4대 입법의 앞길을 가로막고 있는 장애물의 높이는 신행정수도 건설 논란에 못지않다. 무엇보다 한나라당 등 야당은 물론 이해 당사자들의 반발에 직면해 있다. 사립학교법 개정안만 해도 사학재단들이 ‘학교 폐쇄’나 위헌심판 제기 등을 공언하는 상황이다. 특히 국보법은 여론마저 우호적이지 않다. 법안 처리를 강행하면 한나라당이 몸으로 막을 것이 뻔한 상황에서 이번 위헌 결정의 여파로 열린우리당이 명분면에서 우위에 설 여지가 좁아졌다. 정치권 관계자는 “극한 대립이 벌어졌을 때 여당으로서는 ‘야당이 발목 잡는다.’란 비판으로 여론에 호소하는 전략이 효과적인데, 이번 위헌 결정으로 여론전이 호락호락하지 않게 됐다.”고 진단했다. 더욱이 국보법 문제는 당내에서조차 의견 통일이 안 되고 있는 복잡한 숙제다. 안개모(안정적 개혁을 위한 의원 모임)를 중심으로 한 중도보수파 의원들이 본격적으로 목소리를 내기 시작할 경우 자중지란이 명약관화하다. “4대 개혁법안을 국회 심의과정에서 손질해야 하는 것 아니냐.”는 현실론이 당내에서 일기 시작한 것은 이같은 정황이 고스란히 반영된 것이다. 반면 일각에서는 여권이 ‘노무현 대통령 스타일’을 교본으로 한 초강수로 난국 돌파에 나설 것이란 분석도 나온다. 헌재에 정면 반발, 지지자를 결속시킴으로써 사회 전반을 보·혁대결 구도로 몰고 가는 승부수를 던질 수도 있다는 관측이다. 이런 의견을 펴는 쪽에서는 외부와의 전선이 형성되면 당내 결속은 자연스럽게 강화되면서 되레 당초 안보다 더 강도높은 개혁 입법을 추진할 수도 있다는 점을 논거로 들고 있다. 김상연 김준석기자 carlos@seoul.co.kr

만약 올해 안에 남북통일이 된다고 가정해 보자. 그렇다면 2008년 베이징 올림픽에 태극기가 아닌 ‘한반도기’를 정식 국기로 참가할 수 있을까. 헌법재판소가 관습헌법을 인정한 결정을 하면서 등장한 화두다. 헌재 결정이 없었다면 대통령령인 ‘대한민국 국기에 관한 규정’만 바꾸면 된다. 국무회의 의결만 있으면 태극문양과 4괘는 얼마든지 바꿀 수 있다. 하지만 관습헌법이 인정된 이상 국기를 태극기에서 한반도기로 바꾸기 위해서는 남북한 전체가 참여하는 국민투표를 실시해야 할지도 모른다. 물론 헌재가 태극기가 국기인 점을 관습헌법으로 인정하는 한 그렇다는 것이다. 이처럼 오랜 전통으로 내려와 관습으로 정착한 것에는 ‘한국어’,‘애국가’,‘호주제’,‘동성동본 금혼’ 등 여러가지가 있다. 만약 헌재가 호주제나 동성동본 금혼 등이 관습헌법에 해당한다고 판단한다면 현재 국회에 계류되어 있는 민법 개정안은 무의미해진다. 법률개정 사항이 아닌 헌법개정 사항이기 때문이다. 관습헌법이 실생활에 영향을 미칠 수 있는 부분은 또 있다. 일부 학자나 법조인은 당장 헌법소원 또는 위헌법률심판의 대상이 넓어질 수 있다는 견해를 제시한다. 지금까지는 특정 법률조항이 평등권이나 자유권 등 기본권을 침해한다는 이유로 헌법소원이 제기됐었다. 하지만 앞으로는 특정 법률조항이 국민의 기본권을 침해하고 있지는 않지만 과거 전통적인 관습에 위배되는 만큼 위헌이라면서 헌법소원을 제기할 수 있다는 것이다. 경우에 따라서는 관습헌법에 대한 대상과 범위가 명확해질 때까지 헌법소원 남발이 될 가능성도 완전히 배제할 수 없다. 입법부의 활동도 달라질 수 있다고 전망한다. 법을 새롭게 만들 때 과거에는 성문헌법에 위배되는지 여부만 따지면 됐지만 앞으로는 관습헌법에 위배되는지도 고려해야 한다는 것이다. 국회의원들의 심층적인 입법활동이 필요한 대목이다. 강충식기자 chungsik@seoul.co.kr

여권이 헌법재판소의 행정수도 이전 위헌 결정에도 불구, 행정수도 이전계획을 일부 수정해 계속 추진하는 방안을 적극 검토하고 나서 주목된다. 김병준 청와대 정책실장은 22일 국회 운영위 국정감사에서 “어떻게든 행정수도 이전 사업을 살려 나갈 길이 있다고 본다.”고 말했다. 김우식 청와대 비서실장도 “정부의 국토균형발전, 지방분권, 수도권 과밀해소 방침은 지속돼야 한다.”며 “앞으로 법리의 내용과 타당성, 배경 등을 심층 분석하고 국민여론을 함께 아우르면서 최종 방침이 나올 것”이라고 밝혔다. 김종민 청와대 대변인도 “헌재는 신행정수도건설특별법에 대한 판단을 한 것이지, 행정수도 이전에 대해 판단한 것은 아니라고 본다.”면서 “다른 방법으로 행정수도 이전을 추진하는 방안을 포함해 여러 대안을 종합적으로 검토하고 있다.”고 말했다. 이같은 언급은 헌재가 위헌 결정에 인용한 수도의 정의를 감안, 청와대와 국회를 제외한 정부부처와 산하기관을 대거 이전하는 방안을 검토 중이라는 얘기와도 상통해 주목된다. 김종민 대변인은 정치권 일각에서 개헌절차 없이 국민투표만으로 행정수도 이전을 추진하는 방안이 거론되는 데 대해서는 “헌재 결정에 따르면 헌법 개정을 통하지 않으면 안 된다.”고 부정적인 뜻을 피력했다. 강동석 건설교통부 장관은 국회 건교위 국정감사에서 “헌재의 위헌결정에도 불구, 국토의 균형발전을 위해 공공기관 이전 등 신행정수도 건설과 무관한 사업은 계속 보완해 추진할 것”이라고 말했다. 한편 한나라당 박근혜 대표는 이날 관훈토론에서 “지난해 말 신행정수도건설특별법이 국회에서 통과된 데 대해 참으로 죄송한 마음”이라고 사과한 뒤 ‘과천청사형’ 중앙부처 이전이나 ‘소규모 행정수도’ 건설을 대안으로 내놓을 경우에는 “한나라당의 대안이 그런 차원인 만큼 논의해 볼 수 있다.”고 말했다. 진경호기자 jade@seoul.co.kr

“수도 이전이 청구인들의 권리를 침해했다고 볼 수 없다.” 8대1의 압도적 위헌 결정 속에서 헌법재판소의 ‘홍일점’인 전효숙 재판관이 내놓은 소수의견이다. 전 재판관은 ‘부적합한 헌법소원’이라면서 9명의 재판관 가운데 유일하게 ‘각하’ 의견을 냈다. 전 재판관은 7명의 재판관이 수도 이전은 ‘관습헌법’의 개정을 요하는 사안이라고 결론내린 데 분명한 반대의 뜻을 밝혔다. 그는 “서울이 수도라는 관행적 사실에서 관습헌법이라는 당위규범이 인정되기 어렵고, 관습헌법 변경이 반드시 헌법 개정을 요구한다고 볼 수도 없다.”고 주장했다. 따라서 수도 이전이 국민들의 헌법개정 국민투표권을 침해했다고 볼 수 없다는 것. 전 재판관은 노무현 대통령과 사시 17회 동기로 고법 부장판사를 거쳐 지난해 8월 여성으로는 처음으로 헌재 재판관에 임명돼 화제를 모았다. 김영일 재판관은 위헌이라는 결론은 같았지만, 내용이 다른 의견을 냈다. 김 재판관은 7명의 재판관이 수도이전은 헌법 130조(헌법개정 국민투표권) 침해라는 주장을 편 것과는 달리 헌법 72조(국민투표권) 침해라는 ‘별개의견’을 냈다. 수도이전이 국방·통일 및 기타 국가안위에 관한 중요정책에 해당하기 때문에 국민투표에 부쳐야 함에도 국민투표 없이 추진한 것은 재량권의 남용이라는 것이다. 사시 5회인 김 재판관은 부산지법원장을 거쳐 1999년 헌재 재판관에 임명됐다. 박홍환기자 stinger@seoul.co.kr

헌법재판소가 21일 ‘신행정수도 건설특별법’을 위헌으로 판단한 것은 수도 ‘서울’이 오랜 전통에 따른 관습헌법에 속하는 사항이라고 본 데서부터 출발한다. 이런 전제 하에서 관습헌법을 고치기 위해서는 헌법 개정절차가 필요하고, 헌법 개정을 위해서는 국민투표가 반드시 뒤따라야 한다고 지적했다. 때문에 헌법 개정절차 없이 특별법으로만 수도를 이전하려는 것은 위헌일 수밖에 없다는 것이 헌재가 위헌 결정을 내린 근본 취지다. ●서울이 수도인 것은 600여년간 이어져 온 관습헌법 우리가 성문헌법 체계를 가진 나라임에는 이론의 여지가 없다. 하지만 헌재는 한발 더 나아가 성문헌법에 모든 헌법사항을 전부 담을 수 없는 만큼 법전에 빠진 사항도 관습헌법으로 인정해야 한다고 봤다. 우리의 수도가 서울인 것은 조선시대에서부터 한·일 합방기를 거쳐 광복 이후 지금까지 누구나 인정한다는 점을 감안하면 수도 서울은 분명 관습헌법 사항이라는 것이 헌재의 시각이다.‘서울’이라는 단어에는 수도라는 의미가 담겨 있는 것도 이같은 연유에서라고 결정문은 적시했다. ●관습헌법 개정에는 국민투표 필요 대한민국 건국 때에 우리의 수도가 서울이라는 점을 성문헌법에 명확히 하지 않은 점도 누구나 알 수 있는 확고하게 형성된 법규범이라고 봤기 때문이라고 덧붙였다. 헌재는 서울이 수도인 점은 관습헌법이기 때문에 이를 폐지하려면 헌법이 정한 절차에 따른 헌법개정이 이뤄져야 한다고 판시했다. 하지만 신행정수도 특별법은 이같은 개정절차를 거치지 않았기 때문에 위헌이라고 규정했다. 헌재는 관습헌법의 경우 성문헌법과 달리 개정하기 위해서는 관습헌법에 반하는 내용을 성문헌법에 추가하는 조치가 필요하다고 설명했다. 즉 충청권의 특정지역이 우리나라의 수도라는 조항을 헌법에 새롭게 개설해야만 수도가 서울이라는 관습헌법이 폐지될 수 있다는 것이다. 물론 이를 위해서는 국민투표를 거쳐야 한다. ●국민투표권도 침해 헌재는 수도의 설정과 이전의 의사결정은 국가의 정체성에 관한 기본적인 헌법사항이기 때문에 헌법이 정하는 바에 따라 국민이 스스로 결단해야 한다고 판단했다. 국민투표 없이 수도를 이전하는 것은 효력을 가질 수 없다는 것이다. 수도 이전이 대통령의 재량사항에 해당한다는 정부측 주장을 이같은 이유로 일축했다. 결국 헌법개정에 필요한 개정 발의 요건, 의결 요건, 국민투표 요건 등을 거치지 않은 특별법은 위헌일 수밖에 없다는 것이다. 헌재는 이처럼 특별법이 위헌임이 확실하기 때문에 이석연 변호사 등 청구인들이 제기한 공무담임권 및 직업선택의 자유, 평등권 침해 여부 등의 쟁점은 따지지 않았다. 강충식기자 chungsik@seoul.co.kr

(신행정 수도의 건설을 위한 특별조치법 위헌확인) 헌법재판소 전원재판부(주심 이상경 재판관)는 2004년 10월 21일 수도의 이전을 내용으로 하는 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법이 우리나라의 수도가 서울이라는 우리 헌법체계상 자명하고 전제된 불문의 관습헌법 사항을 헌법개정 절차를 이행하지 않은 채 법률의 방식으로 변경한 것이어서 그 법률 전체가 청구인들을 포함한 국민의 헌법개정 국민투표권을 침해하였으므로 헌법에 위반된다는 결정을 선고하였다. 이 결정은 이 사건 법률이 헌법 제72조의 국민투표권을 침해하여 헌법에 위반된다는 김영일 재판관의 별개의견과 국민투표권을 포함한 청구인들의 기본권 침해의 가능성 자체가 인정되지 않으므로 부적법 각하하여야 한다는 전효숙 재판관의 반대의견이 있는 외에는 나머지 재판관들의 의견일치에 의한 것이다. (1)신행정수도의 건설을 위한 특별조치법은 2004년 1월 16일 공포되어 같은 해 4월 17일부터 발효되었다. 이 법률에 근거하여 발족한 신행정수도건설추진위원회는 7월 21일 주요 국가기관 중 중앙행정기관 18부 4처 3청(73개 기관)을 신행정수도로 이전하고, 국회등 헌법기관은 자체적인 이전 요청이 있을 때 국회의 동의를 구하기로 심의·의결하였다. 한편 8월 11일 위 위원회는 ‘연기-공주 지역’(충청남도 연기군 남면, 금남면, 동면, 공주시 장기면 일원 약 2160만평)을 신행정수도 입지로 확정하였다. (2)청구인들은 전국 각지에 거주하는 국민들로서, 위 법률이 헌법개정 등의 절차를 거치지 않은 수도이전을 추진하는 것이므로 법률 전부가 헌법에 위반되며 이로 인하여 청구인들의 국민투표권, 납세자의 권리, 청문권, 평등권 등의 기본권을 침해받았다는 이유로 위 법률을 대상으로 그 위헌의 확인을 구하는 헌법소원 심판을 청구하였다. 이 사건 심판의 대상은 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법(2004년 1월 16일 제정 법률 제7062호, 이하 ‘이 사건 법률’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반되는지 여부이다. 신행정수도 건설을 위한 특별조치법(2004년 1월 16일 법률 제7062호)은 헌법에 위반된다. 가. 이 사건 법률의 내용 일반적으로 한 나라의 수도는 국가권력의 핵심적 사항을 수행하는 국가기관들이 집중 소재하여 정치·행정의 중추적 기능을 실현하고 대외적으로 그 국가를 상징하는 곳을 의미한다. 이 사건 법률은 신행정수도를 ‘국가 정치·행정의 중추기능을 가지는 수도로 새로 건설되는 지역으로서……법률로 정하여지는 지역’이라고 하고(제2조 제1호), 신행정수도의 예정지역을 ‘주요 헌법기관과 중앙행정기관 등의 이전을 위하여……지정·고시하는 지역’이라고 규정하여(같은조 제2호), 결국 신행정수도는 주요 헌법기관과 중앙행정기관들의 소재지로서 국가의 정치·행정의 중추기능을 가지는 수도가 되어야 함을 명확히 하고 있다. 따라서 이 사건 법률은 비록 이전되는 주요 국가기관의 범위를 개별적으로 확정하고 있지는 아니하지만, 그 이전의 범위는 신행정수도가 국가의 정치·행정의 중추기능을 담당하기에 충분한 정도가 되어야 함을 요구하고 있다. 그렇다면 이 사건 법률은 국가의 정치·행정의 중추적 기능을 수행하는 국가기관의 소재지로서 헌법상의 수도개념에 포함되는 국가의 수도를 이전하는 내용을 가지는 것이며, 이 사건 법률에 의한 신행정 수도의 이전은 곧 우리나라의 수도의 이전을 의미한다. 나. 수도가 서울인 점이 우리나라의 관습헌법인지 여부 (1)성문헌법 체제에서의 관습헌법의 의의 우리나라는 성문헌법을 가진 나라로서 기본적으로 우리 헌법전(憲法典)이 헌법의 법원(法源)이 된다. 그러나 성문헌법이라고 하여도 그 속에 모든 헌법사항을 빠짐없이 완전히 규율하는 것은 불가능하고 또한 헌법은 국가의 기본법으로서 간결성과 함축성을 추구하기 때문에 형식적 헌법전에는 기재되지 아니한 사항이라도 이를 불문헌법(不文憲法) 내지 관습헌법으로 인정할 소지가 있다. 특히 헌법제정 당시 자명(自明)하거나 전제(前提)된 사항 및 보편적 헌법원리와 같은 것은 반드시 명문의 규정을 두지 아니하는 경우도 있다. 그렇다고 해서 헌법사항에 관하여 형성되는 관행 내지 관례가 전부 관습헌법이 되는 것은 아니고 강제력이 있는 헌법규범으로서 인정되려면 관습헌법의 성립에 요구되는 요건들이 엄격히 충족되어야 한다. (2)기본적 헌법사항으로서의 수도문제 국가의 정치·행정의 중추기능을 가지는 수도를 정하는 문제는 국가의 정체성(正體性)을 표현하는 실질적 헌법사항의 하나이다. 여기서 국가의 정체성이란 국가의 정서적 통일의 원천으로서 그 국민의 역사와 경험, 문화와 정치 및 경제, 그 권력구조나 정신적 상징 등이 종합적으로 표출됨으로써 형성되는 국가적 특성이라 할 수 있다. 또한 수도를 설정하거나 이전하는 것은 국회와 대통령 등 최고 헌법기관들의 위치를 설정하여 국가조직의 근간을 장소적으로 배치하는 것으로서, 국가생활에 관한 국민의 근본적 결단임과 동시에 국가를 구성하는 기반이 되는 핵심적 헌법사항에 속하는 것이다. (3)수도 서울의 관습헌법성 여부에 대한 판단 (가)우리 헌법전상으로는 ‘수도가 서울’이라는 명문의 조항이 존재하지 아니한다. 그러나 서울은 사전적 의미로 바로 ‘수도’의 의미를 가지고 있다.1392년 조선왕조가 창건되어 한양이 도읍으로 정하여진 이래 600여년간 전통적으로 현재의 서울 지역은 그와 같이 일반명사를 고유명사화하여 불러온 것이다. 따라서 현재의 서울 지역이 수도인 것은 그 명칭상으로도 자명한 것으로서, 대한민국의 성립 이전부터 국민들이 이미 역사적, 전통적 사실로 의식적 혹은 무의식적으로 인식하고 있었으며, 대한민국의 건국에 즈음하여서도 국가의 기본구성에 관한 당연한 전제사실 내지 자명한 사실로서 아무런 의문도 제기될 수 없었던 것이었다. 그 후에도 수차의 헌법개정이 있었지만 우리 헌법상으로 수도에 관한 명문의 헌법조항은 설치된 바가 없으나, 서울이 바로 수도인 것은 국가생활의 오랜 전통과 관습에서 확고하게 형성된 자명한 사실 또는 전제된 사실로서 모든 국민이 우리나라의 국가구성에 관한 강제력 있는 법규범으로 인식하고 있는 것이다. (나)수도 서울의 역사적 존속 경위 1)조선의 창건과 서울의 수도 설정·계속 서울은 일찍이 고려시대에 남경(南京)이 설치되어 고려의 이른바 삼경제를 이루는 지방행정의 중심지 역할을 하였으며 조선왕조의 창건 직후 곧 수도가 되었다. 한양, 즉 서울의 수도로서의 지위는 성종 때에 완성된 조선의 기본법전이었던 경국대전(經國大典)에 그대로 반영되었다. 경국대전에는 한성부가 경도(京都), 즉 서울을 관장한다고 명시하여 한성의 수도로서의 지위를 법상 분명히 하였다. 이러한 경국대전의 내용은 개정됨이 없이 조선왕조가 존속한 500여년의 장구한 기간동안 계속하여 국가생활의 기본적인 최고 법규범으로서 효력을 유지하였다. 2)일제강점시대의 서울의 수도성 유지 1910년 8월 한일합방에 의하여 일제가 우리나라를 강점하는 상황이 시작되었으나 이후에도 경성부(京城府), 즉 서울은 우리나라의 행정중심지로서의 역할을 계속하였으며, 국권을 상실한 상황에서 1919년 3월 1일 민족대표들에 의하여 우리나라의 독립이 선언된 곳이기도 하였다. 비록 일제의 국토강점으로 인하여 국가조직이 와해된 상태에 있었지만 서울은 우리나라의 수도로서의 대외적인 상징성을 유지하였고 임시정부에서도 서울의 수도성을 당연한 전제로 하여 항일활동 조직을 편성하였으며 국민들의 의식도 변화가 없었으므로 서울의 수도성은 이 시기에도 사실상 유지된 것이라고 봄이 상당하다. 3)해방과 건국 이후 현재까지의 서울의 수도성 유지 해방 이후 서울이 수도인 것을 언급하는 법률조항들이 계속 존재하여 왔으나, 이들은 서울이 전통적으로 우리나라의 수도라는 점을 이미 존재하는 규범적 전제로서 받아들이면서 이를 기준으로 수도 서울의 특별한 지위를 법률적으로 설정하기 위한 조항들이었고, 법률의 차원에서 서울이 수도인 점을 확정하고자 하는 내용을 가진 것은 아니었다. 해방 이후 현재까지의 이러한 입법의 상황을 살펴보아도 서울이 수도인 점에 대한 우리 국민의 전통적인 법적 확신이 확인된다. (다)그렇다면 수도가 서울로 정하여진 것은 비록 우리 헌법상 명문의 조항에 의하여 밝혀져 있지는 아니하나, 조선왕조 창건 이후부터 경국대전에 수록되어 장구한 기간 동안 국가의 기본법 규범으로 법적 효력을 가져왔던 것이고, 헌법 제정 이전부터 오랜 역사와 관습에 의하여 국민들에게 법적 확신이 형성되어 있는 사항으로서, 우리 헌법의 체계에서 자명하고 전제된 가장 기본적인 규범의 일부를 이루어 왔기 때문에 불문의 헌법규범화된 것이라고 보아야 한다. (라)이를 관습헌법의 요건의 기준에 비추어 보면, 서울이 우리나라의 수도인 것은, 서울이라는 명칭의 의미에서도 알 수 있듯이 조선시대 이래 600여년간 우리나라의 국가생활에 관한 당연한 규범적 사실이 되어 왔으므로 오랜 전통에 의하여 형성된 계속적 관행이라고 평가할 수 있고(계속성), 이러한 관행은 변함없이 오랜 기간 실효적으로 지속되어 중간에 깨어진 일이 없으며(항상성), 서울이 수도라는 사실은 우리나라의 국민이라면 개인적 견해 차이를 보일 수 없는 명확한 내용을 가진 것이고(명료성), 나아가 이러한 관행은 장구한 세월동안 굳어져 와서 국민들의 승인과 폭넓은 컨센서스를 이미 얻어(국민적 합의) 국민이 실효성과 강제력을 가진다고 믿고 있는 국가생활의 기본사항이라고 할 것이다. 따라서 서울이 수도라는 점은 우리의 제정헌법이 있기 전부터 전통적으로 존재하여 온 헌법적 관습이며, 우리 헌법조항에서 명문으로 밝힌 것은 아니지만 자명하고 헌법에 전제된 규범으로서, 관습헌법으로 성립된 불문헌법에 해당한다. 다.‘수도 서울’의 관습헌법 폐지를 위한 헌법적 절차 우리나라의 수도가 서울이라는 점에 대한 관습헌법을 폐지하기 위해서는 헌법이 정한 절차에 따른 헌법개정이 이루어져야만 한다. 성문의 수도조항이 존재한다면 이를 삭제하는 내용의 개정이 필요하겠지만 관습헌법은 이에 반하는 내용의 새로운 수도설정조항을 헌법에 넣는 것만으로 그 폐지가 이루어진다. 예컨대 충청권의 특정지역이 우리나라의 수도라는 조항을 헌법에 개설하는 것에 의하여 서울이 수도라는 관습헌법은 폐지될 수 있는 것이다. 다만 헌법규범으로 정립된 관습이라고 하더라도 세월의 흐름과 헌법적 상황의 변화에 따라 이에 대한 침범이 발생하고 나아가 그 위반이 일반화되어 그 법적 효력에 대한 국민적 합의가 상실되기에 이른 경우에는 관습헌법은 자연히 사멸하게 된다. 이와 같은 사멸을 인정하기 위하여서는 국민에 대한 종합적 의사의 확인으로서 국민투표 등 모두가 신뢰할 수 있는 방법이 고려될 여지도 있을 것이다. 그러나 이 사건의 경우에 이러한 사멸의 사정은 확인되지 않는다. 따라서 우리나라의 수도가 서울인 것은 우리 헌법상 관습헌법으로 정립된 사항이며 여기에는 아무런 사정의 변화도 없다고 할 것이므로 이를 폐지하기 위해서는 반드시 헌법 개정의 절차에 의하여야 한다. 라. 국민투표권의 침해 여부 수도의 설정과 이전의 의사결정은 국가의 정체성에 관한 기본적 헌법사항으로서 헌법이 정하는 바에 따라 국민이 스스로 결단하여야 할 사항이다. 또한 서울이 우리나라의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법 개정절차에 의하여 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법으로서의 효력을 가지는 것이다. 따라서 헌법 개정의 절차를 거치지 아니한 채 수도를 충청권의 일부지역으로 이전하는 것을 내용으로 한 이 사건 법률을 제정하는 것은 헌법개정사항을 헌법보다 하위의 일반 법률에 의하여 개정하는 것이 된다. 한편 헌법의 개정은 국회의원 재적 과반수 또는 대통령의 발의로 제안되어(헌법 제128조 제1항) 재적의원 3분의 2 이상의 찬성에 따른 국회의 의결을 거친 다음(헌법 제130조 제1항) 의결 후 30일 이내에 국민투표에 부쳐 국회의원 선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야만(헌법 제130조 제3항)이루어질 수 있다. 따라서 헌법의 개정은 반드시 국민투표를 거쳐야만 하므로 국민은 헌법 개정에 관하여는 찬반투표를 통하여 그 의견을 표명할 권리를 가진다. 그런데 이 사건 법률은 헌법개정사항인 수도의 이전을 위와 같은 헌법개정 절차를 밟지 아니하고 단지 단순법률의 형태로 실현시킨 것으로서 결국 헌법 제130조에 따라 헌법 개정에 있어서 국민이 가지는 참정권적 기본권인 국민투표권의 행사를 배제한 것이므로 동 권리를 침해하고 있다. 그렇다면, 청구인들이 제기한 다른 쟁점들에 대하여 더 나아가 판단할 필요도 없이, 수도의 이전을 확정함과 아울러 그 이전절차를 정하는 이 사건 법률은 우리나라의 수도가 서울이라는 불문의 관습헌법 사항을 헌법개정 절차를 이행하지 않은 채 법률의 방식으로 변경한 것이어서 그 법률 전체가 청구인들을 포함한 국민의 헌법개정 국민투표권을 침해하였으므로 헌법에 위반된다. 이 사건 법률은 청구인들의 기본권인 헌법 제72조의 국민투표권을 침해하여 헌법에 위반된다는 것이 별개 의견의 요지이다. 수도이전에 관한 의사결정은 헌법 제72조가 규정하는 국방·통일 및 기타 국가안위에 관한 중요정책에 해당하므로 헌법 제72조의 국민투표의 대상이 된다. 대통령이 어떠한 정책을 국민투표에 부의하는 행위는 자유재량 행위이다. 그러나 법치주의의 원리는 어떠한 공권력의 작용이라도 법으로부터 자유로울 수 없음을 요구하므로 대통령의 국민투표 부의행위가 자유재량 행위라고 하더라도 재량권의 일탈·남용이 있는 경우에는 그 재량권의 근거 규범인 헌법 제72조에 위반된다. 대통령이 수도이전문제를 국민투표에 부치지 아니하는 것은 헌법 제72조의 입법목적과 입법정신에 위배되고 자의금지원칙과 신뢰보호원칙에 반하므로 재량권을 일탈·남용한 위헌적인 것이 된다. 그러므로 대통령이 재량권을 적법하게 행사한다면 위 문제를 국민투표에 부치는 선택을 할 수밖에 없고, 이에 따라 대통령은 수도이전에 관한 의사결정을 국민투표에 부칠 의무가 있다. 이에 국민은 위 대통령의 의무에 상응하는 권리인 국민투표권을 가지게 된다. 그런데 이 사건 법률은 국민투표에 의하지 아니하고 수도이전의 의사결정을 한 것이어서 국민투표를 확정적으로 배제하고 있기 때문에, 헌법 제72조의 국민투표권을 침해한다. 수도의 위치가 관습헌법 규범이라고 단정하기 어렵지만, 가사 다수의견과 같이 관습헌법 규범이라고 보는 경우에도 이 사건 법률이 헌법 제72조의 국민투표권을 침해하는 것은 마찬가지이고, 나아가 헌법 제130조보다는 헌법 제72조에 의하여 이 사건 법률의 위헌성을 확인함이 보다 타당하다. 가. 나는 다수의견의 논지는 우리 헌법의 해석상 받아들일 수 없다고 생각하므로 다음과 같이 견해를 밝힌다. (1)우선 오늘날의 헌법에서 과연 한 나라의 수도의 위치가 어느 정도의 중요성을 지니고 있는 것인지를 볼 필요가 있다. 역사적으로 수도의 소재지는 국가 정체성에 관한 중요한 사항이었으나, 자유민주주의와 입헌주의를 주된 가치로 하고 있는 우리 헌법은, 국가권력의 통제와 합리화를 통하여 국민의 자유와 권리를 최대한 실현하려는 것이 그 근본 목적이다. 수도의 소재지가 어디이냐 하는 것은 그러한 헌법의 목적 실현을 위한 ‘도구’에 불과하며, 그러한 목적 실현에 직접 영향을 주는 사항이라 보기 어렵다. 그러므로 헌법상 수도의 위치가 반드시 헌법 제정권자나 헌법 개정권자가 직접 결정해야 할 사항이라고 단정할 수 없다. (2)‘서울이 수도’라는 관행적 사실에서 ‘관습헌법’이라는 당위규범이 인정되기 어렵다. 서울이 수도라는 사실이 오랫동안 우리 민족에게 자명하게 인식되어온 관행에 속한다 하더라도, 우리 국민이 그것을 강제력 있는 법규범으로 확신하고 있었다고 인정하기 어렵다. 우리 국민들에게 수도의 위치가 성문헌법과 동등한 효력을 지니는, 즉 헌법개정절차에 의해서만 개정되어야 할 정도의 법적 확신이 존재하여 왔다고 볼 수 없다. 수도이전 문제는 최근에야 우리 사회의 주된 쟁점이 되었고, 이 사건 법률의 입법과정에서도 여야 국회의원들은 수도이전 사안이 국민의 헌법적 확신을 지니는 헌법사항이라든가, 그 개정은 헌법개정절차를 통하여야 하므로 입법권의 대상이 될 수 없다든가 하는 점에 관한 인식을 전혀 드러내지 않았다. 그러므로 ‘서울이 수도이다.’라는 사실로부터 ‘서울이 수도여야 한다.’는 헌법적 당위명제를 도출하는 것은 논리의 비약이 있는 것이다. (3)성문헌법을 지닌 법체제에서, 관습헌법을 성문헌법과 ‘동일한’ 혹은 ‘특정 성문헌법 조항을 무력화 시킬 수 있는’ 효력을 가진 것으로 볼 수 없다. 성문의 헌법전은 헌법제정권자인 국민들이 직접 ‘명시적’ 의사표시로 제정한 것으로서 국가의 법체계 중 최고의 우위성을 가지며, 그 내용의 개정은 엄격한 절차를 거치도록 하고 있는 점에서, 관습헌법과 성문헌법은 동일한 효력을 인정할 수 없다. 성문헌법의 특징은 최고 법규범으로서 모든 국가권력을 기속하는 강한 힘을 보유하는 것인데, 이는 국민주권의 명시적 의사가 특정한 헌법제정절차를 거쳐서 수렴되었다는 점에서 가능하다. 관습만으로는 헌법을 특징화하는 그러한 우세한 힘을 보유할 수 없는 것이다. 성문헌법 체제에서 관습헌법은 성문헌법에 대한 보완적 효력만을 가진다. 성문헌법이 존재하는 한, 관습헌법은 성문헌법으로부터 동떨어져 성립하거나 존속할 수 없고, 항상 성문헌법의 여러 원리와 조화를 이룸으로써만 성립하고 존속할 수 있다. 그렇지 않다면 헌법적 관행에 의해서 성문헌법이 변질될 수 있다는 것을 뜻하게 되고 성문 헌법전보다 불문적인 헌법의 관행 예가 우선하고 국가생활을 지배하는 결과가 된다. 이러한 법리는 관습헌법의 내용이 중요한 ‘헌법사항’이라 하더라도 동일하다. 국민들은, 설령 헌법제정시 자명한 사실이어서 성문화의 필요성을 느끼지 못했던 사항이 있더라도, 언제든지 그러한 사항을 성문 헌법전에 수록할 수 있는 헌법개정권력을, 자신의 대표자와 국민투표를 통하여 행사할 수 있고, 이로써 성문헌법의 효력을 가지게 할 수 있다. 마치 법률에 규정되지 않는 한 아무리 처벌 필요성이 있는 사항도 처벌할 수 없는 것과 같이, 성문헌법에 규정되어 있느냐 없느냐에 따라서 법적 효력은 달라질 수 밖에 없는 것이다. (4)다수의견은 관습‘법률’이 아닌 관습‘헌법’은 ‘헌법’이므로 그 변경은 헌법 개정절차를 통해야 한다고 하나, 이는 형식적 개념논리만 강조된 것이다. ‘관습헌법’이란 실질적 의미의 헌법 사항이 관습으로 규율되고 있다는 것을 뜻할 뿐이며, 관습헌법이라고 해서 바로 성문헌법과 똑같은 효력이 인정되는 것은 아니다. 성문헌법의 강력한 힘은 국민주권의 명시적 의사가 특정한 헌법제정절차를 거쳐서 나왔기 때문인데, 관습은 그러한 명시적 의사나 특정한 절차를 거치지 않고 인정되므로 성문헌법과 같은 효력을 인정할 근거가 없다. 다수의견은 국가의 정체성에 관한 중요한 사항은 ‘국민이 스스로 결단하여야 할 사항’이라고 하나, 우리나라의 국기인 태극기와 한글의 경우도 대한민국국기에 관한 규정과 한글전용에 관한 법률에서 규율되고 있는데, 그러한 규정 형식이 잘못되었다고 할 수 없다. 수도와 같은 관습헌법의 변경을 헌법 개정으로 행해야 하는 것은 아니다. 헌법의 개정은 ‘형식적 의미’의 헌법, 즉 성문헌법과 관련된 개념이다. 헌법제정권자가 헌법개정을 일반 법률 절차보다 훨씬 엄격한 절차를 거치도록 한 이유는, 헌법전에 규정된 내용이 주권자의 의지의 명시적 표명으로서 이를 함부로 변경하지 못하도록 하기 위함이다. 헌법에 들어있지 않은 헌법사항 내지 불문헌법의 변경은 헌법의 개정에 속하지 않으며, 우리 헌법이 마련한 대의민주주의 절차인 법률의 제정, 개정을 통하여 다루어질 수 있는 것이다. 만일 국회가 수도이전과 같은 중요한 문제에 대하여 민의를 대변하지 않고 당리당략적으로 입법한 것이라면, 그것이 헌법과 국회법 절차에 위반되지 않는한, 그러한 입법의 궁극적 책임은 국회가 국민의 의사를 반영하여야 하는 대의기관에 불과한 이상 그러한 입법부를 구성한 국민에게 돌아갈 수밖에 없는 것이다. 한편 다수의견의 논지에 따르면 아무리 국회가 이 사건 법률 제정과정에서 공청회와 청문회 등 충분한 국민의사 수렴절차를 거쳤고, 국회의원 전원일치로 법률이 통과되었더라도, 헌법 개정절차를 거치지 아니하였다는 형식적 이유만으로 위헌이 되는데, 그러한 결론이 타당하리라 보기 어렵다. (5)‘서울이 수도’라는 관습헌법의 변경은 헌법개정에 의해야 한다면, 이는 관습헌법이 헌법이 부여한 국회의 입법권을 변경시키는 것이다. 그것은 관습헌법에 대하여 국회의 입법권보다 우월적인 힘을 인정하는 것이 된다. 헌법은 ‘입법권은 국회에 속한다.’(제40조)고 규정하며, 헌법에 달리 규정이 없는 한 국회의 입법권은 포괄적 대상을 지닌다. 입법권의 주체는 다름아닌 국민에 의하여 직접 선출된 대의기관이며, 헌법은 국민주권과 자유민주주의를 실현하는 방법으로 대의제를 기본형태로 채택하고, 국민으로부터 민주적 정당성을 부여받은 대표기관이 입법작용을 통하여 그 이념을 수행하도록 하고 있다. 수도이전과 같은 헌법관습의 변경의 경우, 별도로 이를 제한하는 헌법규정이 없는 경우 왜 국회의 입법으로 불가능한 것인지 실질적 이유를 발견하기 어렵다. 많은 나라에서 의회가 국민투표 없이 헌법을 개정할 수 있는데, 이는 의회가 다름아닌 국민의 대표기관으로서 주권의 대행기관이기 때문이다. 이 사건 법률은 투표의원 194인 중 찬성 167인(반대 13인, 기권 14인)으로 재적과반수와 출석 3분의2 이상의 압도적 다수로 통과되었는데, 그러한 입법이 국민의 민의를 제대로 반영하지 못하였다는, 혹은 민의를 배신하였다는 정치적 비난을 받을 수 있는 것은 별도로 하고, 적어도 헌법적 측면에서 그것이 ‘국회의원들의 권한이 아니다.’고 단정할 수는 없다. 그러한 결론은 관습헌법으로서 국회의 헌법상의 입법권한을 부인하는 것이고, 이는 헌법을 변경하는 것이 되므로 허용될 수 없는 것이다. 다수의견은 ‘관습에 의한 헌법적 규범의 생성은 국민주권이 행사되는 한 측면인 것이다.’라고 하나, 성문헌법 체제하에서 국민주권의 행사는 저항권의 행사와 같은 특별한 예외가 아닌한 성문헌법의 테두리 내에서만 이루어져야 한다. 현실적으로 무엇이 진정한 국민의 의사인지를 확인하기 어렵고 국민들 간에도 특정 사안을 놓고 갈등과 대립이 있을 수 있으므로, 헌법이 객관적으로 규정한 제도화된 절차가 아닌 헌법 외적인 방식으로 ‘국민주권의 행사’를 인정하는 것은 허용되지 않는다. 헌법이 예정하지 않은 그러한 문제는 그것이 국가의 위기상황에 관련된 것이 아닌한 정치적 의사결정 구조에 맡겨야 하는 것이다. (6)결론적으로 서울을 수도로 한 관습헌법의 변경이 반드시 헌법개정을 요하는 문제라고 할 수 없고, 헌법해석상 국회의 입법으로 그것이 불가능하다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법률이 헌법 제130조 제2항의 국민투표권을 침해할 가능성은 없는 것이다. 나. 한편 나는 별개의견이 이 사건 법률은 헌법 제72조의 국민투표권을 침해하였다고 한 논지도 받아들일 수 없다. 헌법 제72조는 대통령에게 ‘국가안위에 관한 중요정책’의 국민투표를 실시할 것인지 여부에 관하여 재량을 주고 있는데, 사안의 중대성에 따라 그 재량 여부가 달라진다고 해석할 수 없다. 헌법 제72조가 대통령에게 과도한 재량을 주고 있어 국민주권주의와 직접민주주의를 구현하는 효과적인 제도인지 여부는 별론으로 하고, 현행 헌법상 위와 달리 해석할 만한 근거가 없다. 또한 그러한 재량은 헌법이 직접 부여한 것이므로, 행정법상의 재량권의 일탈·남용 법리는 적용될 수 없다. 그렇다면 이 사건에서 행정수도의 이전 정책에 대하여 대통령이 국민투표 부의를 하지 않아 결과적으로 국민투표권이 행사되지 못했더라도, 이로 인하여 청구인들의 국민투표권이 침해될 가능성은 없는 것이다. 다. 이상과 같은 이유에서 청구인들의 국민투표권 침해 주장은 권리의 침해 가능성 자체가 인정되지 않으므로 부적법하다. 청구인들이 주장한 다른 기본권 침해 주장 역시 기본권 침해의 자기관련성, 직접성 혹은 현재성 요건을 갖추지 못하였다. 결국 이 사건은 ‘기본권 침해’를 구제하기 위한 헌법소원절차에서 헌법재판소가 본안판단을 하기에 부적법한 것이다.

신행정수도 건설사업이 전면 중단되게 됐다. 21일 헌법재판소의 신행정수도건설특별법 위헌 결정에 따라 사업추진이 법적으로 불가능해졌기 때문이다. 여권이 수도 이전을 재추진하려면 개헌을 통해서만 가능하다. 그러나 열린우리당의 국회 의석이 개헌 정족수인 3분의2 이상에 못 미치는 데다 이전 반대 여론이 우세한 현실을 감안하면 쉽지 않은 상황이다. 그런 점에서 노무현 대통령이 특단의 결단을 내릴지 주목된다. 신행정수도건설추진위원회 공동위원장인 이해찬 국무총리는 이날 “추진위가 법률적 효력에 미치는 활동은 하지 않는다.”고 밝혔다. 정부 대변인인 정순균 국정홍보처장도 같은 내용을 공식 발표했다. 이로써 극심한 국론 분열 양상을 빚어온 수도 이전 논란은 법적으로 일단락됐지만 정치·경제·사회 등 국정 전반에 걸친 파장을 감안하면 적지 않은 후유증이 예상된다. 무엇보다 노 대통령이 정권의 명운을 걸고 추진해 온 수도이전 사업에 제동이 걸림으로써 향후 정국은 거센 소용돌이에 휘말리게 됐다. ●우리당 긴급의총… “국민투표 검토” 정부 차원에서도 국가균형발전계획, 공공기관 지방 이전과 신수도권 발전방안 등은 사실상 수도 이전을 전제로 추진해 온 사안인 만큼 대폭 수정이 불가피할 것으로 보인다. 노 대통령은 헌재의 ‘관습헌법’ 논리에 대해 “처음 들어보는 이론”이라고 불만을 우회적으로 표시한 뒤 “충분히 시간을 갖고 검토할 필요가 있다.”고 밝혔다고 김종민 청와대 대변인이 전했다. 여권은 충격과 당혹감에 휩싸인 채 대책 마련에 부심했으며 한나라당과 민주당은 헌재 판결을 환영한 반면 민주노동당은 수도이전 전면 중단을 촉구했다. 청와대는 이날 오후 긴급 수석·보좌관 회의를 가졌으며 열린우리당은 긴급 상임중앙위에 이어 삼청동 총리공관에서 이해찬 총리와 이부영 의장, 천정배 원내대표 등이 참석한 가운데 고위 당정협의를 갖고 대책을 논의했다. 당정은 회의에서 열린우리당 정책위의장과 청와대 정책실장, 국무조정실장을 공동위원장으로 하는 당·정·청 특별협의체를 구성하기로 했다. 열린우리당은 또 저녁 7시 긴급 정책 의원총회를 열어 국민투표를 통해 수도 이전을 재추진하거나 청와대와 국회 등을 뺀 정부 부처만 이전하는 방안 등 대안을 검토키로 했다. 열린우리당 임종석 대변인은 “예상하지 못했던 너무나 뜻밖의 결과여서 커다란 충격과 고통을 받았다.”며 “국민 여론을 수렴해서 입장을 결정하겠다.”고 말했다. 한나라당은 국회에서 박근혜 대표와 김덕룡 원내대표 등 주요 당직자들이 참석해 긴급 대책회의를 가졌다. 박 대표는 “우리나라 정체성이 흔들리고 법질서가 무너지는 것 아닌가 우려했는데 법치주의가 살아 있다는 것을 일깨워준 결정”이라고 헌재 판결을 환영했다. 김 원내대표는 “정부 여당이 민생경제 살리기에 전념하기를 바라고 한나라당도 분열된 국민을 통합하고 국가 정체성을 지키면서 하나가 되도록 노력하겠다.”고 말했다. 민주노동당 박용진 대변인은 “수도권 과밀 해소와 국토균형 발전의 취지에 맞지 않게 추진돼 온 수도 이전 사업을 전면 중단하기 바란다.”고 말했다. 민주당 장전형 대변인은 논평에서 “헌재의 판결에 경의를 표한다.”면서 “‘천도’ 수준이라면 국민적 합의 과정을 거쳐야 한다.”고 말했다. ●주식시장 요동…외환시장 덤덤 이날 주식시장은 요동쳤고, 외환시장은 덤덤했다. 부동산 투기꾼과 건설업체들은 직격탄을 맞았다. 건설경기 급랭으로 내수 부양의 ‘큰 재료’가 사라져 단기적으로는 경제 운용에 적지 않은 부담으로 작용할 전망이다. 박대출 안미현기자 dcpark@seoul.co.kr ■ “개헌·국민투표 안 거쳤다”…8대1“위헌” 헌법재판소 전원재판부는 21일 신행정수도 건설특별법에 대한 헌법소원 사건에서 재판관 8대1의 의견으로 위헌결정을 내렸다. 헌재는 “정부의 신행정수도 이전은 단순히 행정수도 이전이 아닌 수도 이전”이라고 지적하고 “국민투표가 필수적인 헌법개정 사항임에도 절차를 거치지 않았다.”며 이같이 결정했다. 헌재의 결정으로 정부가 수도 이전을 재추진하려면 헌법을 개정해 이전하려는 지역이 수도라는 조항을 명문화해야 한다. 헌재는 결정문에서 7명의 재판관이 다수의견으로 “서울이 수도라는 점은 헌법상 명문의 조항이 있는 것은 아니지만 조선왕조 이래 600여년간 오랜 관습에 의해 형성된 관행이므로 관습헌법으로 성립된 불문헌법에 해당된다.”고 밝혔다. 재판부는 “‘수도는 서울’이라는 관습헌법을 폐지하기 위해서는 헌법이 정한 절차에 따른 헌법개정이 이뤄져야 한다.”면서 “정부는 헌법 개정절차를 거치지 않았으므로 헌법개정을 위한 국민의 국민투표권을 침해한 만큼 위헌”이라고 말했다. 별개의견을 낸 김영일 재판관은 위헌 의견을 개진하면서도 “수도 이전은 헌법 72조가 정한 국방·통일 기타 국가 안위에 관한 중요정책”이라면서 “이 경우 국민투표를 실시해야 함에도 이를 어긴 것은 72조의 국민투표권을 침해한 것”이라고 피력했다. 소수의견을 낸 전효숙 재판관은 그러나 “서울을 수도로 한 관습헌법의 변경이 반드시 헌법개정을 요하는 문제라고 할 수 없다.”면서 “행정수도 이전 정책 역시 국민투표를 요하는 사안이라고 볼 수 없어 헌법소원은 이유없다.”는 각하 의견을 냈다. 청구인측 이석연 변호사는 선고 직후 “개혁이란 이름으로 헌법정신을 무시한 채 국가를 분열시키고 갈등으로 몰고 가는 집권세력에게 헌법의 가치가 살아 있음을 보여준 결정”이라고 평가했다. 정부측 오금석 변호사는 “헌재 결정을 존중해야 하겠지만 법 이론적으로는 소수의견이 타당하다고 본다.”며 유감을 표시했다. 강충식 박경호기자 chungsik@seoul.co.kr

■ 토지수용지역 주민은 환영분위기 신행정수도건설특별법에 대한 위헌 결정이 나온 뒤 충청지역 주민들과 자치단체는 망연자실해 있다. 그러나 신행정수도 예정지 주민들은 반기는 분위기다. 경기도와 인천시 등 수도권 지방자치단체도 대체로 환영했다. 그동안 값이 크게 뛰었던 충청지역 부동산값은 상당한 타격을 입을 것으로 보인다. 공주시 장기면 송문리 이용운(65)씨는 “전혀 생각하지 못했던 일”이라며 “수도가 들어서면 논·밭을 팔아 편히 살려고 했는데 다 글렀다.”고 말했다. 대전시 서구 둔산동 강완서(36·회사원)씨는 “기대가 컸었는데 무척 실망스럽다.”고 실망감을 감추지 못했다. 충북 청원군 강외면 오송리 주민 홍두표(44)씨도 “헌재의 결정을 존중하지만 아쉬운 점이 너무 많다.”고 말했다. ●대전·충북주민들 아쉬움 반면 토지수용지역인 충남 연기군 남면 주민대책위원회 위원장 임만수(59)씨는 “우리들이 바라는 대로 잘됐다.”며 “수백년간 살아온 고향을 떠난다는 사실을 도저히 받아들일 수 없었다.”고 헌재 결정을 반겼다. 신행정수도가 들어서는 공주시 장기면과 연기군 남면·동면 등의 주민들은 마을마다 수도이전반대 플래카드를 내걸고 거세게 이전반대 운동을 벌여왔다. 동면 매천리 주민 강현식(51)씨는 “주민 중에도 농지를 적게 갖고 있거나 부안 임씨 등 집성촌 주민들의 반대가 심했다.”면서 “우리 지역은 발전 가능성이 전혀 없는 곳이어서 일부 주민은 보상만 제대로 된다면 떠날 생각이 있었다.”고 전했다. 충남도는 공식 입장을 발표하지 못한 채 망연자실해 있다. 충남도 행정수도건설추진지원단은 지난 19일 출범했는데 곧바로 해체될 운명에 놓였다. 공주시 관계자도 “헌법에 의해 구성된 국회에서 여야 합의로 제정한 특별법이 위헌이란 건 이해가 안 된다.”며 머리를 흔들었다. 대전시와 충남·북도 3개 시·도지사는 22일 오전 7시30분 대전 유성관광호텔에서 헌재의 위헌결정에 대한 충청권의 입장을 밝힐 예정이다. ●손학규지사 “이젠 민생 총력을” 한편 행정수도 이전을 반대해 온 손학규 경기지사는 “오늘은 헌법이 엄연히 살아 있고 존엄성을 확인할 수 있는 역사적인 날”이라면서 “헌재 결정으로 수도이전 특별법은 완전 소멸됐다.”고 선언했다. 손 지사는 “이제 사회적 갈등과 반목을 종식시키고 국론을 통합해 나가며 경제회복과 민생에 총력을 기울여야 할 것”이라고 강조했다. 그동안 경제자유구역의 안정적 개발을 위한 명분으로 공개적으로 찬반 입장을 밝히지 않았던 인천시도 드러내 놓고 환영 의사는 표시하지는 않았으나 반기는 분위기가 뚜렷했다. 한 간부는 “수도가 이전되면 인천은 손해볼 수밖에 없다는 것이 자명하지만 중앙 정부와의 원활한 협조관계 유지를 위해 입장을 표명하지 않았던 것”이라며 “헌재 결정이 다행스러운 일”이라고 말했다. 대전 이천열·서울 송한수기자 sky@seoul.co.kr ■ ‘수도이전’ 관습법 적용 헌법학자 기고문 화제 헌법재판소의 위헌 결정 논리가 서울대 최대권 교수의 ‘시민과 변호사’ 8월호 기고문과 일맥상통해 관심을 끌고 있다. 최 교수는 ‘신행정수도 이전 특별조치법은 위헌이다’라는 제목의 기고문에서 “서울이 수도라는 점은 헌법에 적혀 있지 않지만, 일종의 관습법으로 헌법개정에 준하는 절차에 따라 개정돼야 할 문제”라고 주장했다. 이어 “국회에서 여당과 야당의 합의로 법률이 통과됐다고 해도 관습헌법을 국민투표로 결정하지 않았다면 위헌”이라고 덧붙였다. 그는 “독도의 경우 헌법에 명문규정이 없지만, 국회가 ‘일본에 귀속됐다.’고 의결할 수 없는 사항”이라면서 “헌법에 명시되지 않아도 국민 대다수가 동의하는 기본규칙은 성문헌법과 동일하게 다뤄야 한다.”고 설명했다. 특히 행정수도건설특별법은 국민투표는커녕 국회법이 요구하는 공청회도 회피하는 등 최소한의 국민 여론 수렴 과정까지 소홀히 했다면서 비판의 목소리를 높였다. 최 교수는 “북한도 1948년 최초 헌법에 수도를 서울이라 규정했고, 이후 평양으로 개정했다.”면서 “수도 이전은 대통령뿐만 아니라 국가의 상징을 옮기는 일인데 국회의원의 동의만 받은 것은 적절치 않다.”고 지적했다. 그는 헌재 결정이 내려진 뒤 자신의 기고문과 헌재의 결정이 유사한 것과 관련,“헌재도 관습헌법에 대해 상당히 고민한 듯하다.”고 말했다. 정은주기자 ejung@seoul.co.kr ■ 이명박시장 “국민 모두의 승리” 이명박 서울시장은 21일 오후 ‘신행정수도 건설특별법’이 위헌이라는 헌법재판소의 결정이 내려진 직후 서울시청 태평홀에서 기자회견을 갖고 “헌재의 위헌 결정은 서울 시민의 승리라기보다는 대한민국 국민 모두의 승리”라며 크게 반겼다. 이 시장은 “서울시장으로서 국가와 민족의 미래를 위해 역사적인 결정을 내려준 헌법재판소에 깊은 경의를 표한다.”면서 이같이 밝혔다. 이 시장은 “이제는 모두가 하나 되어 국민이 갈망하는 경제살리기에 온 힘을 모아야 한다.”며 “그동안 수도이전 반대가 지역이기주의에서 비롯된 것이 아님을 분명히 밝혀두며, 앞으로 서울의 발전뿐만 아니라 지방의 균형발전을 위해서도 깊은 관심을 갖고 최선의 노력을 다할 것”이라고 다짐했다. 이 시장은 또 현 정부가 수도이전을 강행하기 위해 국민투표를 하려고 할 경우 “전 국민을 대상으로 수도이전 반대 홍보 및 설득에 앞장서겠다.”고 말했다. 또한 “수도이전 문제는 백번 양보하더라도 국가정책 우선순위에서 앞서는 것이 아니다.”라고 강조하고 수도이전 반대운동에 필요한 예산도 당당하게 지원하겠다고 덧붙였다. 임동규 서울시의회 의장은 위헌 결정과 관련,“국민의 여망에 부응하는 헌재의 결정에 존경과 찬사를 보낸다.”며 “국민의 공감을 얻지 못한 어떤 정책도 자의적으로 이뤄질 수 없다는 교훈을 남긴 역사적 사건”이라고 평가했다. 임 의장은 28일 예정된 수도이전 반대 집회에 대해 “위헌 결정이 난 만큼 시민의 날로 정하고 축제의 분위기로 개최하겠으며 수도이전 반대 서명운동도 중단하겠다.”고 밝혔다. 다음은 이 시장과의 일문일답. 헌재의 결정을 사전에 알았나. -알지 못했다. 하지만 국민의 70% 이상이 수도이전을 반대하고 있는 상황을 감안, 헌재의 판단을 기대한 것은 사실이다. 헌재의 결정을 앞둔 어제 잠도 제대로 자지 못했다. 정부가 국민투표로 가고자 할 경우 어떻게 하겠나. -국민투표 부의는 대통령의 정책결정에 달려 있다. 현 시점에서 서울시가 논의하기는 아직 이르다. 그러나 현 정권이 국민투표 분위기로 몰아간다면 전 국민을 대상으로 수도이전 반대 타당성에 대한 홍보와 설득에 앞장서겠다. 수도이전반대 운동 관련 예산지원은. -합법적인 만큼 당당하게 지원하겠다. 수도이전 반대운동에 대한 정당성이 확보됐다고 보는가. -거듭 밝히지만 지역 균형발전 자체를 반대한 것은 아니다. 충청권과 대결하자는 것도 아니다. 영남·호남·충청권 등 모든 지역이 발전해야 하며 무엇보다 중앙 정부가 지방분권과 재정자립을 위한 정책결정을 내리는 것이 중요하다. 앞으로 서울시의 행보는. -수도이전은 통일시대를 내다보고 신중히 결정할 사안이다. 정부가 어떻게 나오는지 지켜보고 거기에 맞춰 대응하겠다. 분명한 것은 수도이전 반대 주장이 지역이기주의나 특정지역의 기득권 보호를 위해 한 것이 아니다. 국가정책에는 우선순위가 있기 마련이다. 수도이전 문제는 백번 양보하더라도 우선순위에 앞서 있는 것은 아니다. 지금은 소모적 논쟁보다 경제살리기에 나서야 한다. 서울시도 일자리 확보에 힘쓰겠다. 최용규기자 ykchoi@seoul.co.kr ■ 신행정수도 추진 일지 ●2002년 9월 30일 노무현 후보,“충청권에 행정수도를 건설, 청와대와 중앙부처부터 옮겨가겠다.” (민주당 선거 대책위원회 출정식) ●2003년 4월 14일 신행정수도 건설추진기획단. 지원단 발족 ●7월 21일 신행정수도 특별법안 입법예고 ●7월 22일 특별법안 공청회 개최 ●10월 15일 특별법안 국무회의 심의·의결 ●12월 29일 국회,‘신행정수도의건설을 위한 특별조치법’ 통과(찬성167, 반대13, 기권14표) ●2004년 1월 16일 신행정수도건설특별법 공포 ●4월 17일 특별법 및 시행령 시행 ●6월 2일 이석연 변호사,“신행정수도 건설특별법 헌법소원 추진” ●7월 5일 신행정수도 후보지 평가결과 발표.‘연기·공주 지구 1등’ ●7월 12일 신행정수도 건설특별법 헌법소원 및 가처분 신청 접수 ●9월 8일 정부, 서울시와 연기·공주 주민 주장 반박의견서 제출 ●10월 21일 헌재, 신행정수도건설특별법 위헌 결정

정국이 또 한번 출렁이기 시작했다.21일 헌법재판소의 행정수도 이전 위헌 결정은 노무현 정부의 정책 골간을 뒤흔드는 메가톤급 파괴력으로 여권을 강타했다. 충격파는 여권에만 그치지 않는다. 여야간 극한투쟁에 돌입한 정국뿐 아니라 정부와 서울시의 대치구도, 충청지역 동요 등 국토와 민생 전반에 위헌 결정의 충격파가 미친다. 수도이전 위헌결정은 당장 노 대통령을 비롯한 여권의 통치력에 직접 영향을 미치게 됐다. 노무현 대통령 자신이 “정권의 명운을 걸겠다.”고 했을 정도로 행정수도 이전 공약은 참여정부 탄생의 핵심 동력(動力)이었고, 집권 후 국정 운영의 출발점이었다. 참여정부가 국정방향으로 설정한 ‘지방분권시대의 개막’도 수도 이전을 뿌리로 삼고 있다. 이제 노 대통령은 밑그림을 전면 수정해야 하는 상황에 놓였다. 단기적으로 여권은 통치력의 상당부분을 행정수도 이전 혼란 수습에 쏟을 수 밖에 없게 됐다. 따라서 다른 현안, 즉 국가보안법 폐지와 과거사기본법 제정, 사립학교법 개정, 언론관계법 제·개정 등 여권이 심혈을 기울여 온 ‘4대 입법안’의 정기국회 처리는 여력 부족으로 차질을 빚을 수도 있다. 정국 주도권의 상당 부분이 한나라당에 넘어갈 가능성이 적지 않다. 그러나 중장기적으로는 이번 위헌 결정이 노 대통령에게 정국 반전의 전기를 제공할 가능성도 있는 것으로 분석된다. 헌재 결정에 대한 여권의 반발기류부터가 우선 심상치 않다. 청와대 내부에서는 헌재 재판관들의 ‘보수성’을 문제삼으며 내년 끝나는 일부 재판관들의 임기를 거론하는 등 원색적 불만의 목소리가 터져 나왔다. 이날 저녁 긴급 소집된 열린우리당 의원총회에서는 국회의 개헌절차 없이 국민투표로 ‘관습헌법’의 수도 개념을 바꾸거나 청와대만 빼고 정부부처를 이전하는 방안 등이 거론됐다. 모두 위헌 결정에 그대로 물러서지 않겠다는 자세다. 여권은 당분간 4대 입법안 처리와 관련한 정국 흐름과 여론 추이를 지켜보면서 위헌 결정의 대응책을 찾을 듯하다. 이 과정에서 정국의 전면에서 한발 비켜서 있던 노 대통령이 헌재 결정을 계기로 정국의 중심에 복귀, 정국변화를 주도할 가능성도 점쳐진다. 그의 ‘승부사’적 기질을 감안할 때 적절한 시점에 2002년 11월 후보 단일화, 지난 3월 탄핵 때처럼 국민투표라는 승부수를 던질 수도 있다. 노 대통령과 한나라당이 직접 맞부닥치면서 2002년 대선과 올해 탄핵국면 때의 친노 대 반노, 진보 대 보수진영의 대립이 심화되는 정국구도가 재연되는 상황으로 이어질 공산이 크다. 이는 곧 대선을 방불케 하는 한나라당과의 전면전을 뜻한다. 행정수도를 이전하느냐, 마느냐의 문제를 넘어 현 정권을 지지하느냐, 마느냐의 선택을 국민들이 강요받을 수도 있다. 이를 감안하면 한나라당으로서도 헌재 결정에 박수만 치고 있을 수는 없을 듯하다. 엉뚱한 방향에서 ‘부메랑’으로 날아올 수도 있다는 얘기다. 행정수도 이전은 철회가 아니라 중단된 것이고, 따라서 차기 대선을 겨냥한 정치권의 판도를 뒤흔들 수 있는‘휴화산’으로 남은 셈이다. 진경호기자 jade@seoul.co.kr

헌법재판소가 신행정수도건설특별법이 위헌이라는 결정을 내렸다. 이번 결정이 수도이전을 둘러싼 그동안의 국론분열을 끝내는 계기가 되기를 기대한다. 더이상 혼란이 없으려면 모두가 헌재의 결정에 승복해야 한다. 청와대와 정부, 여야 정치권, 자치단체, 시민·사회단체는 물론 일반 국민들도 차분히 이를 받아들여야 한다. 정치·경제적 이해관계를 따져 헌재 결정에 반발한다면 혼란만 부추길 뿐 누구도 이익을 얻지 못한다. 찬·반 양측 모두 시위라든지, 집단행동을 자제해야 한다. 후유증을 최소화하는 방향으로 국민적 지혜를 모을 때다. 헌재의 결정을 한쪽이 이기고 지는 것으로 보아서는 안 된다. 정권의 진퇴와 명운을 걸고 행정수도 이전을 밀어붙이겠다던 노무현 대통령과 여권이 큰 타격을 입은 것은 사실이다. 하지만 신행정수도건설특별법은 국회에서 여야가 합의해 압도적 다수로 통과시킨 법이다. 야당이 사정변경을 내세워 수도이전에 반대하고 나섰지만 절차적인 면에서 여야 정치권이 함께 책임져야 할 사안이다. 표만을 의식한 정치권에 법치의 따끔한 제재가 가해졌다는 점에서 깊은 반성이 요구된다. 이번 결정을 법치주의의 중요성을 다시 한번 각인하는 기회로 삼아야 한다. 헌재 결정을 놓고 법리적으로는 여러 주장이 있을 수 있다. 서울이 수도라는 사실을 관습헌법으로 본 것이 옳으냐는 반론이 있다. 불문헌법 개념을 공식 인정하는 것이 성문헌법을 가진 우리 법체계에 맞지 않는다는 지적도 있다. 또 헌재가 수도이전을 여권의 주장대로 행정수도 이전으로 보지 않고, 천도 수준으로 규정한 뒤 판단을 했다는 비판이 나온다. 그런 논란에도 불구하고 최고의 헌법해석기관인 헌재 결정은 존중되어야 한다. 재판관 9명 가운데 8명이 위헌이라고 밝힌 것이 잘못됐다고 법리논쟁을 벌이는 일은 너무 소모적이다. 헌재도 지적했듯이 수도 서울은 600여년의 역사를 가졌다. 개별 입법으로 수도를 옮길 수 있느냐는 의문은 상식선에서도 제기될 수 있다. 더구나 여론조사를 하면 이전반대 의견이 더 많은 상황에서 국민들의 전체 생각을 추가로 물어볼 필요가 있었다. 노 대통령이 대선공약으로 내걸었고, 대의기관인 국회가 법을 통과시켰지만 그것으로는 부족한 측면이 있었다. 헌재가 참정권적 기본권인 국민투표권이 침해됐다고 판단한 것은 타당하다. 법리논쟁을 떠나 어려운 경제현실에서 수도이전을 강행해선 안 된다는 지적을 정부·여당은 겸허히 받아들였어야 했다. 정부 추산으로도 45조원 이상이 드는 대역사를 충분한 국민적 공감대가 없이 밀어붙이는 것은 무리였다. 앞으로 주요 정책이나 입법을 추진하는 데 있어 교훈으로 삼아야 한다. 지금까지 진척 상황에서도 혼란이 만만치 않다. 이전작업이 더욱 진행된 뒤 위헌결정이 내려지거나, 정치적 판단으로 중단한다면 엄청난 파장이 불가피하다. 여권은 헌재 결정을 전화위복으로 여기는 포용력을 가지고 사후 수습에 만전을 기해야 한다. 정부가 헌재 결정에 따라 신행정수도건설추진위의 법률적 효력이 미치는 행위를 즉각 중단키로 한 것은 적절한 조치다. 청와대측은 시간을 갖고 국민여론을 수렴한 뒤 당정협의 후 구체적 대응책을 내놓을 뜻을 밝혔다. 헌재 재판관 중 7명은 위헌 해소책으로 헌법개정의 필요성을 들었고,1명은 정책 국민투표를 거치면 된다고 밝혔다. 따라서 정부·여당이 행정수도 이전을 계속 추진하려면 헌법을 개정해야 위헌시비에서 확실히 벗어날 수 있다. 헌법 개정은 국회 재적의원 3분의2의 찬성을 얻은 뒤 국민투표에서 투표자 과반수 찬성을 획득해야 가능하다. 남북관계의 획기적 변화가 있다든지, 대통령제 등 통치체계를 바꾸어야 한다는 국가적 공감대가 이뤄진다면 개헌을 추진할 수 있다. 그때 수도이전 문제를 함께 논의해도 된다. 수도이전을 따로 떼어내 개헌을 추진하는 것은 현 시점에서 무리다. 현행 원내 의석분포상 열린우리당이 과반은 되지만 3분의2에는 턱없이 모자란다. 여론을 감안할 때 국민투표 통과 가능성도 높지 않다. 여권은 정치현실과 국민여론의 추이를 면밀히 살펴 신중한 선택을 하길 바란다. 행정수도 이전을 포기하려면 공식화하는 시기는 빠를수록 좋다. 아직도 미련이 남은 듯 비치는 것은 혼선만 가중시킨다.

헌법재판소가 신행정수도건설특별법에 대해 위헌 결정을 내리자 시민단체와 네티즌의 반응은 다양하게 엇갈렸다. 법조계는 “매우 이례적이며 놀라운 판단”이라는 반응을 보였다. ●관련 단체·네티즌, 찬반 엇갈려 행정수도 이전 반대운동을 벌여온 주권찾기시민모임 이기권(40) 대표는 “수도이전을 반대하는 여론이 높은 상황에서 정부 여당이 이를 강행하는 일은 없어야 한다.”며 환영했다. 반면 행정수도이전 범국민연대 이창기(52) 공동대표는 “합법적으로 탄생된 법안에 위헌결정을 내려 국가정책 정당성 시비와 정부 불신을 심화시킬 것”이라며 유감을 표명했다. 네이버와 다음 등 포털사이트 게시판에는 수백건의 글이 올랐다. 아이디 ‘레이시온’은 “서울과 수도권 인구가 전체의 절반을 넘어서는 시점에서 국민투표를 한다는 것이 의미가 있는지 의문이 든다.”고 밝혔다. 반면 아이디 ‘양치기늑대’는 “막대한 예산을 들여 수도를 이전해 정말 잘 살게 된다면 찬성하지만, 지금은 경제를 살리는 것이 급선무”라고 주장했다. ●시민단체,“지혜 모을 때”“성문법체계 침해” 행정개혁시민연합 서영복(48) 사무처장은 “수도권 밀집 현상을 해결하기 위해 사회적 합의를 통해 다른 방안을 찾아야 한다.”고 지적했다. 경제정의실천시민연합 윤순철(38) 정책실장은 “수도이전 논란을 종식시키기 위한 지혜를 모아야 할 때”라고 주장했다. 하지만 참여연대는 논평을 내고 “헌재의 결정은 성문법체계와 삼권분립을 침해하는 것”이라면서 “관습법의 범위가 명확지 않고, 성문헌법과 동일한 효력을 가진다고 볼 수도 없다.”고 지적했다. ●법조계,“이례적·획기적 결정” 대한변호사협회 도두형 변호사는 “명문규정이 없어도 국민투표 등 헌법개정 절차를 거쳐야 한다는 판례는 획기적 견해”라고 설명했다. 그는 “민법에선 관습법이 폭넓게 인정되지만 헌법에선 처음”이라면서 “원고측이 이 부분을 주장하지 않았는데도 헌재가 직권으로 판단한 것으로 보인다.”고 말했다. 민주사회를 위한 변호사모임의 김선수 변호사는 “관습헌법의 범위를 놓고 혼란이 야기될 것”이라고 내다봤다. 하지만 헌법을 생각하는 변호사모임의 임광규 변호사는 “영국 등 성문헌법이 없는 국가에서 폭넓게 인정하던 관습헌법을 헌재가 공식 인정했다.”면서 “국민적 합의가 없다는 점을 폭넓게 고려한 결정”이라고 평가했다. 헌법학자들의 견해도 엇갈렸다. 명지대 김철수 석좌교수는 “관습헌법은 성문헌법 이전부터 만들어진 관례”라면서 “성문헌법과 동일한 효력을 갖고 다른 법률에는 당연히 우선한다.”고 밝혔다. 반면 연세대 김종철 교수는 “활발한 논의가 없었던 관습헌법을 수도이전처럼 중요한 문제에 가볍게 적용한 것이 아닌지 의문”이라고 말했다. 채수범 정은주기자 lokavid@seoul.co.kr

헌법재판소가 21일 신행정수도건설특별법에 대한 헌법소원에서 위헌결정을 내렸다. 일반의 예상을 뒤엎고 3개월 만에 신속한 결정을 내림으로써 사안의 중요성을 충분히 인식한 것으로 보인다. 이번 결정에 있어서 핵심은 관습헌법의 인정이라고 할 수 있다. 성문헌법국가인 우리에게 관습헌법은 상당히 생소한 용어이다. 원래 관습헌법은 헌법사항에 관한 관례나 선례를 말하는 것이다. 구체적으로는 성문헌법에 저촉되지 않는 범위 내에서 국가의 정치조직이나 제도 등에 관련된 내용이 법전화하지 않고 관습이나 선례의 총체로서 제도화하여 형성되는 규범이다. 관습헌법은 불문헌법 국가인 영국이나, 영국으로부터 영향을 받은 미국에서 인정되어 온 개념이다. 관습헌법의 대표적인 것으로 보통 미국의 위헌법률심사제를 든다. 헌법에 규정되지 않은 제도임에도 모든 국민과 국가기관이 연방대법원에 의하여 만들어진 제도의 헌법적 효력을 인정하여 오늘날까지 헌법에 명문규정 없이 운용되고 있기 때문이다. 이번 결정에서 보듯이 우리 현행 헌법에는 명문으로 수도에 관한 규정이 없다. 그렇지만 헌법재판소는 수도에 관한 사항은 성문헌법에 규정해야 할 정도로 중요한 것으로 불문헌법의 일종인 관습헌법으로 보아야 한다는 것이다. 비록 수도에 관하여 헌법이 명문의 규정을 두고 있지 않더라도 수도의 의미나 역사성, 그 내용을 고려할 때 충분히 헌법에 해당하는 사항이라 인정해야 한다는 것이다. 그런 점에서 헌법재판소는 관습헌법을 헌법적 사항으로서 수도에 대한 논거로 삼고 있다. 그와 함께 성문헌법 국가에서 헌법은 그 내용이 추상적이며 모든 것을 담을 수 없기 때문에 관습헌법도 인정해야 한다는 것이다. 그렇지만 헌법재판소의 견해에는 법리상의 문제가 있다. 성문헌법을 갖고 있는 국가에서 관습헌법을 인정하더라도 그 효력은 어디까지나 성문헌법의 보충적 효력밖에 없다는 것이다. 더구나 우리 헌법은 관습헌법에 대한 근거를 전혀 마련하고 있지 않다. 헌법재판소의 다수의견이 언급하고 있는 것처럼 수도의 중요성 때문에 관습헌법으로서 인정하더라도 어디까지나 관습헌법으로서 보충적 효력을 가질 뿐 성문헌법과 동등한 효력을 가질 수 없다. 우리 헌법에서 수도에 관하여 명문의 규정을 두고 있지 않는 한 관습헌법에 해당하는 사항에 대하여 성문헌법상의 성문헌법과 동등한 개정절차를 밟아야 한다는 것은 법체계와 법리에 맞지 않는 것이라 생각된다. 수도문제가 헌법적 사항이라는 것과 헌법개정 절차를 밟아야만 가능한 사항이라는 것은 별개로 이해해야 하기 때문에 헌법재판소의 해석은 헌법의 통일성 원칙을 벗어난 것이라 생각된다. 여하튼 이번 헌법재판소의 결정으로 신행정수도건설특별법은 효력을 상실하였다. 그러나 이로 인한 후유증은 적지 않으리라 본다. 이번 사건이 헌법재판소에 제기되기까지 행정부는 너무 국민의 여론을 의식하지 않고 독자적으로 추진한 것에 대하여 책임을 져야 할 것이고, 여야는 이 법을 제정하는 과정에서 당리당략에 의하여 법의 시행으로 일어날 수 있는 문제를 도외시한 것에 대한 책임을 통감해야 할 것이다. 이제 헌법재판소의 결정이 내려졌다. 헌법이 헌법재판소에 이러한 권한을 주고 있는 이상 우리 모두가 이에 승복해야 한다. 그리고 정부와 정치권은 이번 사건으로 책임을 통감하여 더 이상의 소모적인 논쟁을 하지 말고 흩어진 민심을 수습하면서 국가의 장래를 위하여 진지한 노력을 기울여야 할 것이다. 김상겸 동국대 헌법학 교수