최근 정치권 일각에서 제기되는 레저세 세율 인하 요구 움직임을 놓고 전국 지방자치단체가 발끈하고 있다. 경마·경정·경륜 등 승자투표권 발매 총액의 10%를 과세하는 레저세에는 지방교육세 4%, 농어촌특별세 2%가 부가되는 등 지방재정에 중요한 세원이기 때문이다. 김영록(민주당) 의원 등은 최근 경마에 부과되는 레저세율을 5%로 인하하는 내용의 지방세법 개정안을 국회에 제출했다. 김 의원은 “경마를 즐기는 국민의 부담을 완화하고, 대신 늘어나는 수익금으로 농·축산 농가를 지원하겠다.”고 개정이유를 설명했다. 당연하지만 세율을 내리면 레저세에 부가되는 지방교육세와 농어촌특별세도 함께 인하된다. 이에 대해 부산시는 6일 “세율 인하는 지방교육세 감소로 이어져 지방재정을 악화시키는 계기가 된다.”며 강력한 반대의사를 밝혔다. 한국마사회에서 운영하는 경마산업은 사행산업으로 분류돼 기업이 부담하는 부가가치세를 내지 않는 대신 레저세를 납부하고 있다. 따라서 사행산업에 대한 세율을 부가가치세 세율(10%)보다 낮추는 것은 세목 간 세율 형평성에 맞지 않다는 논리를 폈다. 부산시 관계자는 “부산을 비롯해 레저세를 징수하고 있는 전국 10개 시·도의 세수가 감소할 뿐만 아니라, 농어촌 발전을 위해 필요한 재정도 함께 줄어들어 김 의원이 주장하고 있는 ‘농축산 농가 지원’의 논리도 타당성이 떨어진다.”고 주장했다. 부산시는 행정안전부에 레저세 인하 수용불가 견해를 밝히고, 레저세를 징수하고 있는 서울시, 경기·경남도 등 전국 10개 시도와 연계해 입법 관련 기관 등에 세율 인하의 부당성을 설명하는 등 입법이 저지될 수 있도록 강력한 조치를 마련해 나갈 계획이다. 현재 경마장을 운영하는 지자체는 부산· 경남, 제주, 과천시 등이며 서울, 부산 경기 등 10개 시도에서 장외 경마장을 운영하고 있다. 지난해 부산시의 레저세 징수액은 총 1457억원이며, 이를 바탕으로 계산할 때 레저세가 인하되는 2012년에만 지방교육세와 농어촌특별세를 합쳐 728억원 이상 감소될 것으로 예상하고 있다. 전국적으로는 내년 4803억원, 2013년 5293억원, 2014년 5833억원, 2015년 6428억원, 5년 뒤인 2016년엔 7084억원에 이를 것으로 추정된다. 부산시 관계자는 “지방자치제 시행 이후 부산을 비롯 각 지방자치단체는 재정 확충을 위해 다양한 노력을 기울이고 있다.”면서 “이러한 현실에서 레저세 세율 인하는 지방자치단체들의 살림살이를 더욱 어렵게 할 뿐 아니라, 결과적으로 지역 주민들을 위한 복지서비스의 질을 떨어뜨리는 결과를 가져올 것”이라고 말했다. 부산 김정한기자 jhkim@seoul.co.kr

요즘 프로야구 열기가 뜨겁다. 조그마한 공 하나로 수많은 사람들을 기쁘게 또는 탄식하게 만드는 묘한 매력을 가진 스포츠다. 야구는 축구, 농구 등 다른 구기 종목들과 다른 점이 있다. 투수가 공을 던질 때마다 스트라이크와 볼을 심판이 판정한다는 것이다. 심판의 판정에 따라 타자는 살 수도 있고 죽을 수도 있다. 이런 까닭에 경기 때마다 심판의 판정에 이의를 제기하고 신경전을 벌이는 일을 종종 목격한다. 하지만 대부분의 경우 우리는 심판의 판정에 승복한다. 만약 심판이 이중적 잣대를 들이댄다면 관중들은 심판의 판정에 승복하지 않을 뿐만 아니라 야구 자체에 흥미를 잃게 될 것이다. 우리 사회의 메커니즘도 크게 다르지 않다. 야구의 규칙처럼 사회적 합의에 의해 정립된 기준은 일관성 있게 지켜져야 한다. 그런데 안타깝게도 요즘 우리 사회는 너무나 명확한 기준마저도 자신들의 이해관계에 따라 이중적 잣대로 판단하고 다른 사람들에게 자신들의 판단을 수용할 것을 강요까지 하는 이상한 분위기가 팽배해 있다. 얼마 전 서울에서 무상급식과 관련한 주민투표가 있었다. 우리는 지금까지 투표란 시민들의 정치적 의사를 가장 민주적이고 직접적으로 표현할 수 있는 제도로 자유민주주의를 유지하는 근간이라고 알고 있었다. 그런데 이런 투표도 자신들의 이해관계에 따라서는 ‘나쁜’ 투표가 될 수 있고, 더 나아가 투표거부운동까지 벌이는 것을 우리는 눈으로 확인했다. 주민투표는 지방자치제도에서 주민의 직접 참여를 위해 무엇보다 중요하다고 역설하던 사람들이 주민투표거부운동을 벌이는 것을 보면서 우리 사회에 팽배해 있는 이중적 잣대가 얼마나 심각한지를 미뤄 짐작할 수 있다. 국회의원의 면책특권도 마찬가지이다. 면책특권의 제도적 의의는 권력분립의 원칙에 입각해 행정부나 사법부의 불법·부당한 법 집행이나 탄압으로부터 국회의원을 보호하고 국회의 자주적 입법활동을 보장하는 것이다. 그러나 문제는 이러한 면책특권이 부당한 권력으로부터 직무상 독립이 아닌, 상대 정파를 공격하고 정치적 흠집을 내기 위한 수단으로 무분별하게 남용되고 있다는 사실이다. 따라서 자신들의 처지에 따라 면책특권에 대한 입장도 시시각각 변하는 기이한 현상이 자주 발생한다. 자신들이 폭로전의 주역일 때에는 면책특권은 헌법상 보장된 천부인권인 것처럼 호들갑을 떨다가도 폭로전의 피해자가 될 때에는 면책특권을 폐지해야 한다고 목소리를 높인다. 이 또한 우리 사회의 이중적 잣대의 한 단면이다. 서울시 교육감이 교육감 선거 당시 다른 후보에게 거액의 돈을 주었다고 한다. 검찰은 후보 단일화의 조건으로 준 돈이므로 공직선거법을 위반한 것이 틀림없다는 입장인 반면, 곽노현 교육감은 후보 단일화와는 아무런 관계없이 사정이 딱해서 선의로 준 돈이라고 주장한다. 이른바 ‘대가성’ 여부에 대한 시각적 차이를 극명하게 보여주는 대목이다. 이 사건이 보도된 이후 서울시 교육청 웹페이지 게시판의 글들을 읽고 우리 사회에 팽배해 있는 이중적 잣대가 얼마나 심각한 것인지를 또다시 실감할 수 있었다. 대부분의 글들은 2억원이라는 거액을 선의로 주었다는 곽 교육감의 해명에 대하여 어이없다는 취지임에 반해 ‘정치검찰의 표적수사다.’ ‘불쌍한 후보를 위해 선거하고 남은 돈을 조금 나누어 준 게 뭐가 문제가 되느냐.’라는 상반된 시각도 있었다. 고위 공직자나 정치인들에 대한 인사청문회가 있을 때마다 교황 선출 때만큼의 도덕성과 청렴성을 요구하던 사람들이 어떻게 사퇴한 후보에게 거액의 돈이 건네진 것에 대해 이처럼 다른 이야기를 할 수 있는 것인지 참으로 놀랍다. 내가 하면 로맨스고 남이 하면 불륜이라는 이중적 잣대를 넘어서 이제는 우리 편이 하면 ‘선의’이고 다른 편이 하면 ‘부패’라는 도덕적 이중성에 우리 사회가 이미 방향성을 상실한 것은 아닌지 우려스럽다. 자신의 이해관계에 따라 좌우되는 잣대는 본래의 기능을 상실하게 된다. 이중적 잣대의 폐해는 다른 사람이 아닌 바로 자신에게 부메랑으로 되돌아 온다는 사실을 명심하고 항상 균형 잡힌 시각으로 사회현상을 바라보아야 할 것이다.

오세훈 서울시장의 사퇴가 임박함에 따라 이르면 10월 새로운 서울시장이 탄생하게 된다. 수도 서울은 시민 1000만명, 예산 20조원이 넘는 거대도시다. 따라서 서울시장의 정치적 위상은 국무총리를 능가한다는 평가를 받기도 한다. 서울에 첫 시장이 등장한 것은 해방 후인 1946년. 이승만 등 해외파가 초기 정부를 장악했기 때문인지 초창기 서울시장도 유학파들이 많았다. 초대 시장에는 미국 미시간 대학원을 나온 김형민이 임명됐다. 2대 서울시장은 영국 에든버러 대학에 유학했던 윤보선. 윤보선 시장은 훗날 2공화국 대통령에 선출됐다. 내각제 정부의 간선 대통령이었지만 어쨌든 서울시장 출신 첫 대통령인 셈이다. 3, 4대 서울시장은 미 데이버 대학 출신인 이기붕. 그는 후에 부통령까지 올랐다가 이승만 정권의 몰락과 함께 비운의 최후를 맞는다. 런던항해대학 출신인 8대 허정, 인디애나주립대 출신인 10대 장기영, 아메리칸대 출신의 13대 윤치영까지 유학파 서울시장은 한동안 이어졌다. 1951년 임명된 5대 김태선은 유학파가 아닌 첫 서울시장이다. 최초의 민선 서울시장은 11대 김상돈 시장이다. 그는 1960년 12월 당선됐지만, 이듬해 5·16으로 시장직을 잃었다. 이후 서울시장은 다시 임명직으로 바뀌고 관료 출신과 정치인이 번갈아 가며 임명됐다. 임명직 가운데 가장 오래 재직한 서울시장은 1974년 9월 2일부터 1978년 12월 21일까지 재임한 16대 구자춘 시장이었다. 재임기간이 가장 짧았던 서울시장은 26대 김상철 시장이었다. 변호사 출신인 그는 그린벨트 훼손 의혹 등으로 7일 만에 물러나는 진기록을 세웠다. 1995년 지방자치제도 실시에 따라 거행된 지방선거를 거쳐 경제학자 출신 조순 시장이 탄생했다. 이후 정치인 서울시장의 시대가 열렸다. 32대 이명박 시장은 서울시장 출신 두번째 대통령이자 첫번째 직선 대통령이 된다. 이후 서울시장직은 대권으로 향하는 통로로도 인식되고 있다. 역대 임명직 서울시장의 임기는 대체로 1~2년 정도였다. 그러나 지방선거 정착 이후에는 4년 임기가 보장되고 있다. 조순 시장이 대통령후보 경선을 위해 중도에 물러났고, 직선제 서울시장을 처음으로 연임한 오 시장도 24일 무상급식 관련 주민투표가 개표 요건에 미달하면서 자신의 약속에 따라 두번째 임기를 다 마치지 못하게 됐다. 새 서울시장은 35대가 된다. 어떤 인물이 어떤 정책을 갖고 당선돼 어떤 시정을 펼칠지 시민들은 벌써부터 궁금해하고 있다. 이도운 논설위원 dawn@seoul.co.kr

서울시 무상급식 주민투표의 투표율이 33.3%에 미달한 결과 개표가 무산됐다. 서울시장직을 걸었던 오세훈 시장은 사퇴할 수밖에 없게 됐고, 서울시장은 보궐선거를 통해 다시 선출된다. 한나라당 당대표가 사실상 승리한 게임이라고 주장하지만, 앞으로 정국에 밀어닥칠 대재앙의 공포감에 사로잡혀 있는 듯하다. 반면에, 민주당은 착한 시민이 나쁜 시장을 심판했다며 벌써부터 서울시장 후보를 거론하는 등 기세를 올리고 있다. 결국, 정국의 최대 관심사는 서울시장 보궐선거의 시점으로 모아지고 있는 양상이다. 주민투표는 지자체의 주요 정책사항이나 주민에게 과도한 부담을 주는 행정행위에 대해 해당 주민들이 직접 투표로 결정하는 제도로서 풀뿌리 지방자치의 강력한 수단이다. 그럼에도 불구하고 당초 서울시만의 무상급식 대상범위를 놓고 치르는 정책투표가 오 시장이 시장직을 걸고, 또 여·야 정당이 전면 개입하면서 졸지에 신임투표 내지 정치투표로 변질되어 버렸다. 지방자치의 발전과는 역행한, 대단히 잘못된 결과를 초래한 것이다. 이는 한국의 지방자치가 여전히 중앙정치에 종속되어 있을 뿐 아니라 정쟁과 당리당략의 대상이 되고 있음을 단적으로 보여주는 증거이기도 하다. 또 이는 부활된 지 20년이나 된 한국의 지방자치가 중앙정치에 의해서 그 근간이 언제든지 흔들릴 수 있음을 의미한다. 주민투표제의 도입은 지방정부와 의회가 주민들의 의사를 제대로 반영하지 못하는 현실을 보완하는 동시에 지방자치제도의 완성도를 높이는 데 그 기본 취지가 있다. 그러나, 선진국들이 주민투표 도입에 상당히 주저하고, 또 지금까지도 이에 대한 상당한 논란이 지속되는 데는 그만한 이유가 있다. 주민투표제는 주민들의 성숙된 참여의식과 책임의식을 요구한다. 아울러 직접참정제에 앞서 대의민주주의 제도와 문화가 정착되어 있어야 한다. 특히 지방의회의 위상과 역할이 바로 서 있어야 한다. 주민직접참정제는 막대한 비용이 소요되고, 자치단체에서 수행해야 할 많은 계획들을 전부 주민투표로 결정할 수도 없기 때문이다. 지난해 6·2지방선거를 통해 출범한 ‘민선5기’는 과거와 달리 단체장과 의회 간 견제와 균형의 경쟁구도가 조성됐다. 오랜만에 단체장에 대한 지방의회의 감시와 견제가 실질적으로 가능해졌고, 지방의회의 권위와 신뢰를 획득해서 양자의 관계가 제대로 정립할 절호의 기회를 맞은 것이다. 그러나 당적이 서로 다른 서울시장과 서울시의회는 단상 점거, 물리적 충돌, 재의 요구와 재의결, 본회의 출석 거부, 협의 중단, 대법원 제소로 이어지는 일탈적 행태로 일관함으로써 지방자치의 본질을 외면하고 말았다. 선진국의 경우, 지방정부 수장의 권력은 ‘설득’에서 나온다. 단체장의 지방의회에 대한 소통과 설득 능력이 그 리더십의 성공 여부를 좌우한다는 것이다. 결론적으로 보면, 의회와의 협의를 일방적으로 중단하거나 의회 출석을 거부하는 행위는 끝내 오 시장의 자충수가 됐다. 집행부의 최고 책임자는 의회의 협조를 끌어내기 위해 시정연설이나 예산안 설명시에 늘 빠짐 없이 출석해 성실히 보고하고, 다양한 채널을 통해 대화를 일상화해야 한다. 서울시장과 서울시의회 간의 관계와 역할이 제대로 정립되었던들 혼란과 대립, 그리고 낭비만을 초래한 주민투표는 거론조차 되지 않았을 것이다. 지방자치와 교육자치 제도가 기형적으로 이원화되어 있는 문제도 이번의 사태를 불러온 큰 요인이다. 무상급식은 주민투표로 행정적인 결론이 났지만, 서울시장과 교육감의 권한과 책임을 둘러싼 법적 소송은 지속될 것이다. 지방자치와 교육자치제를 통합하든 분리하든 제도의 재정립은 불가피하게 됐다. 어쨌든, 이번 서울시 주민투표를 계기로 한국의 지방자치는 일대 혁신을 단행해야 하는 계기를 맞게 됐다.

최근 학교에서 학생이 교사를 폭행하는 일이 연이어 발생하고 있다. 미국 중?고등학교에서 총기 사건을 볼 때 남의 나라 일이라고 가볍게 보았는데 우리나라도 닮아가는 것 같다. 이런 일이 발생하는 이유는 여러가지가 있겠으나 그중 하나는 최근 일부 교육감이 주장하여 만들어진 학생인권 중시의 교육정책이라고 본다. 일체 체벌을 사실상 금지하니 교사들이 학생을 지도할 현실적 수단이 없기 때문이다. 문제는 최근 이와 같은 교육정책을 주도하는 교육감이 대다수 국민의 의사를 대변하고 있지 않다는 점이다. 현행 시?도 등 광역자치단체 교육감 선거제도는 정당 공천 없이 다수 득표를 한 사람이 교육감이 되도록 되어 있다. 정당 공천이 없으니 현실적으로 교육감의 성향을 알기가 어렵다. 지난해 서울시와 경기도의 선거 실례를 보면 보수적 성향의 후보가 난립하여 진보적 성향의 교육감이 당선되었다. 서울시의 경우 진보적 후보인 곽노현 교육감은 투표자의 34.3%를 득표한 반면, 보수적 정책을 표방한 이원희 후보 등 4명의 득표율은 60.2%에 이른다. 유권자의 대부분이 보수적 성향의 후보를 지지하였으나 후보 난립으로 소수파인 진보후보가 당선되었다. 현행 제도가 유지되면 대다수 국민의 의사와 동떨어진 교육감은 계속 나올 것이다. 시?도 교육감 선거에서 정당 공천을 배제한 것은 논리적으로도 타당성이 의문시된다. 국가 교육정책은 정당 공천을 받은 대통령이 임명한 교육과학기술부 장관이 담당한다. 당연히 정당의 정책에 영향을 받는다. 그런데 시?도 교육감만 정당 공천을 배제한다고 정책이념에 영향을 받지 않을 것인가? 선거 때는 각 정당이 알게 모르게 자기편 후보를 지원하지 않는가? 주민의 다수 의견이 외면당하는 현행 교육감 선거제도는 뜯어고쳐야 한다. 그 대안으로 교육자치를 지방자치와 통합하는 방안을 제안한다. 현재 지방자치단체는 교육에 책임과 권한은 없고, 지원만 할 수 있다. 최근 교육에 대한 지자체의 관심이 늘어나고 있으나 근본적으로 교육은 지자체 책임이 아니므로 지자체의 교육 지원은 제한적일 수밖에 없다. 초등·중·고등학교 교육이 부실하여 사교육비 부담이 늘고, 학교 폭력이 늘어 교육에 대한 주민들의 관심이 큰 데도 정작 지자체장은 큰 관심을 기울이지 않아도 되는 구조이다. 교육자치라고 하지만 주민들이 교육에 불만이 있는 경우 누구에게 이야기해야 하는가? 교사들이 불성실해도 자녀에 대한 보복이 두려워 학교 교사나 교장선생님에게 불평하기도 어렵다. 학교 시설이나 교과제도 등에 의견이 있을 경우, 교장선생님이나 교육장이 문제를 대부분 해결하기가 어려워 교육감에게 이야기해야 할 터인데 일반 학부모가 과연 쉽게 접근할 수 있는가? 교육위원이 있지만 일반 주민들이 누가 교육위원인지 제대로 알고 있는가? 교육자치가 지방자치와 통합되어 지자체장이 교육을 책임진다면 교육현장은 달라질 것이다. 교육시설이 열악하고, 교육이 부실하면 주민들이 지자체에 불만을 표시할 것이다. 도지사, 시장, 군수는 주민들의 관심이 가장 큰 교육문제 해결에 역점을 두지 않을 수 없을 것이다. 시?군 교육청이나 시?도 교육위원회는 재정적으로 힘이 없으나 지자체는 우선순위만 조정하면 교육에 많은 재원을 지원할 수 있다. 주민들의 교육에 대한 관심이 무엇보다도 큰데, 어느 지자체장이 이를 외면할 수 있을 것인가? 공교육이 정상화되고 사교육비를 줄이는 데 큰 도움이 될 것이다. 교육계에서는 교육자치와 지방자치가 통합되면 교육계 권한이 축소될 거라며 반대하는데, 교원 인사와 교육내용 결정 등은 교육감 등 교육전문가에게 맡기는 방식으로 보완이 가능할 것이다. 국민의 의사를 대변하지도 못하고 교육문제 해결에 도움도 안 되는 현행 교육자치제도는 이른 시일 내에 고쳐야 한다. 우리나라 사람들은 문제가 생기면 호들갑을 떨지만 곧 잊어버리는 경향이 있는데 이런 잘못은 더 이상 반복하지 말아야 한다. 전 건설교통부 장관

물난리의 대처에 시선이 쏠려 있지만 서울시 앞에는 그에 못지않게 중요한 현안이 놓여 있다. 전면 무상급식을 둘러싼 주민투표가 예고돼 있다. 정파 간 대치가 불꽃을 튀길 전망이다. 건전한 시민으로서 이 사안을 어떻게 해독해야 할까. 우선 이 사안은 지난해 6월 지방선거의 파생물이다. 단계적 무상급식을 내세운 한나라당 후보가 전면 무상급식을 외친 민주당 후보를 꺾고 시장에 당선됐으나, 시의회와 시교육청을 야당이 장악한 데서 비롯됐다. 시의회는 2010년 말 시 집행부가 편성한 예산안을 심의하면서 부시장이 거부 의사를 명확히 했음에도 전면 무상급식 예산을 설치해 통과시켰다. 집행부는 이에 심의 견제기구가 임의로 비용 항목을 신설한 것은 지방자치법을 위반한 것임을 적시하며 재의 요구를 했으나 거절당한 게 그간의 경과다. 현재 여러 가지 주장이 나오고 있으나 핵심은 단순하다. 전면 무상급식을 강조하는 쪽은 필요예산이 시 전체의 0.3%에 불과하며 학생에게 밥을 먹이자는 말이 틀렸냐고 목청을 높인다. 따라서 비용 180억원을 들여 주민투표를 실시하는 것은 낭비라는 입장이다. 반면 집행부를 지지하는 쪽은 현행 무상급식 대상을 소득 수준에 따라 점진적으로 늘려야 재벌집 아이에게도 공짜 점심을 주는 모럴해저드를 피할 수 있다는 것이다. 또 서울시만으로는 4100억원이지만 전국으로는 2조원에 이르고, 여타 무상복지로까지 확산되면 16조~46조원에 이르는데 해마다 이런 돈을 쓰면서 나라가 지탱될 수 있겠느냐고 반박한다. 이 사안은 지방자치의 정상화라는 측면에서 몇 가지 생각해 볼 대목을 제시한다. 하나는 주민투표법의 도입 취지가 무엇인가라는 점이다. 알다시피 주민투표법은 지방자치의 골간인 대의제가 주민 이익을 위해 제대로 작동하지 못하는 한계를 보일 때 이를 보완하는 장치로 2004년 마련됐다. 그간 방폐장 이전과 행정구역 통폐합 등 2건의 국가 사무에 대해 주민투표가 실시됐을 뿐이다. 취지에 맞춰 자치 사무에 대해 주민 의견을 모으기 위해 추진된 적은 한 번도 없었다. 한국 사회처럼 정파 간 대립이 극한으로 치달을 때 해법은 하나둘 시시때때로 정리해 나가는 것 외에는 달리 방법이 없다. 이런 점에서 자치 사무에 대해 주민투표를 처음 시행하려는 것은 나라의 장래를 위해 의미 깊다. 다만 주민투표 방해법이라 할 만큼 주민투표법의 절차가 복잡한 점은 꼭 고쳐야 할 부분이다. 단적으로 성명을 쓰고 그 옆에 성명과 똑같은 형태로 사인할 때에만 유효하게 한 것은 무효를 유발하려는 졸렬한 의도로 보인다. 또 무상급식 논쟁은 정확히 말하면 학기 중 학생의 급식 문제다. 현행 급식 체계를 보면 학기 중에는 학교가 급식을 담당하지만, 방학 중에는 지자체가 급식을 맡는다. 지자체의 예산 부족으로 방학 중 세 끼 밥을 제대로 못 먹는 결식 아동들이 전국에서 수십만명에 이른다. 과연 학기 중 모든 학생에게 점심을 주는 문제와 방학 중 밥을 못 먹는 학생을 지원하는 문제 가운데 어느 게 더 사회 정의에 부합하는지에 대한 논의가 실종된 점은 아이러니다. 마지막으로는 중앙정부의 역할이다. 지방자치제의 정상화에는 행안부의 몫도 상당하다. 이번 시의회의 예산안 통과에 대한 중앙정부의 태도는 비겁하기 짝이 없다. 시 집행부가 연초 시의회에서 통과된 예산에 대해 효력 여부를 질의하자 행안부는 불법이지만 유효하다는 식의 유권해석을 내렸다. 갈등에 대해 뒷짐 지는 책임 회피의 전형이다. 조만간 자치 사무를 대상으로 초유의 주민투표가 실시될 전망이다. 시의회와 시 집행부는 이번 사안을 중앙 정치의 종속물로 만들려는 유혹에 빠지지 말아야 한다. 참된 민주주의의 정착을 위해 지방자치의 정상화가 필수적이다. 시 집행부와 시의회는 세금을 내는 시민의 권리를 존중하고 주민투표를 차분히 진행하는 겸허한 자세를 가져야 할 것이다. jaebum@seoul.co.kr

전북도가 소모성·행사성 지역축제를 퇴출 또는 통폐합한다. 19일 도에 따르면 지역축제 난립을 막고 유망한 축제를 육성하기 위해 경쟁력 없는 축제를 폐지하고 지역별 대표 축제로 전환해 예산을 차등 지원할 계획이다. 이를 위해 도는 14개 시·군의 소규모 지역 축제 14개를 퇴출 또는 통폐합하는 등 구조조정을 실시했다. ●예산 차등 지원… ‘3진아웃제’도 고창군의 경우 복분자축제와 수박축제, 장어축제를 통합해 ‘고창 복분자 페스티벌’로 일원화했다. 임실군의 치즈페스티벌과 오수 의견문화제는 ‘임실 봄 축제’로 묶었다. 임실 소충사선문화제와 고추축제, 산머루축제는 소충사선문화제로 통합돼 9월 개최된다. 군산시도 쌀 문화축제를 폐지하고 수산물 축제와 벚꽃 예술제, 체육행사 등을 통합해 ‘새만금축제’로 전환했다. 무주군의 철쭉제와 완주군 대둔산 축제, 부안 불꽃축제는 폐지했다. 대신 무주군은 ‘구천동계곡축제’, 완주군은 ‘와일드푸드축제’를 개최한다. 또 관광객 유치와 지역 산업 연계 효과가 큰 체험·참여형 축제를 적극 육성키로 했다. 대표적인 축제가 부안 ‘마실축제’다. 도가 육성하는 시·군 대표 축제는 전주시 비빔밥축제, 군산시 세계철새축제, 익산시 서동축제, 정읍시 황토현동학축제, 남원시 춘향제, 김제시 지평선축제 등이다. 또 완주군 와일드푸드축제, 진안군 마이문화제, 무주군 반딧불축제, 장수군 한우랑사과랑축제, 임실군 소충사선문화제, 순창군 장류축제, 고창군 모양성제 등이 시·군 대표축제로 선정됐다. 한편 도는 전주대 산업협력단을 축제 평가기관으로 선정한 뒤 14개 시·군의 대표 축제를 평가해 그 결과에 따라 내년부터 예산을 차등 지원하고 우수 축제는 문화체육관광부의 문화관광축제로 추천할 계획이다. 특히 ‘3진 아웃제’를 도입해 3년간 최하위 평가를 받은 경쟁력 없는 축제는 과감히 퇴출시키기로 했다. ●“소득 되는 축제만 집중 육성” 도 관계자는 “지방자치제가 도입 이후 선심성, 홍보성 행사가 난립하면서 예산과 행정력 낭비가 심각하다.”며 “지역 특성을 살려 주민 소득으로 연결할 수 있는 축제만 엄선해 집중 육성할 계획”이라고 말했다. 전주 임송학기자 shlim@seoul.co.kr

제주도 기초자치권 부활을 위한 행정 체제 개편안이 내년 6월 확정된다. 제주도는 ‘제주특별자치도 행정 체제 개편 연구 용역’을 이번 주 한국행정학회에 맡겨 연말까지 제주 실정에 알맞은 행정 체제 개편 대안을 제시하도록 할 계획이라고 18일 밝혔다. 현행 제주특별자치도 행정 체제의 장단점을 진단·분석하고, 지방자치제도와 지방자치 운영 사례 등을 연구해 행정시장 직선제뿐만 아니라 기초자치단체 부활, 준자치제, 대동제 등 다양한 기초자치권 도입 방안을 검토하게 된다. 또 행정 체제 개편에 따른 부작용을 최소화하는 방안과 국회, 중앙 부처를 상대로 한 설득 논리가 제시된다. 도는 2차례 이상의 중간 보고회와 최종 보고회를 열어 의견을 수렴하고 이를 바탕으로 ‘제주도 행정 체제 개편위원회’ 차원의 대안을 마련하도록 할 예정이다. 대안이 나오면 도민 의견을 충분히 수렴한 뒤 내년 6월까지 행정 체제 개편 모형을 확정하고, 2013년 6월까지 도의회 동의와 제주도특별법 개정 등 법·제도적 절차를 마무리해 2014년 동시 지방선거 때부터 시행할 방침이다. 앞서 우근민 제주지사는 지난 지방선거 당시 “제주도의 행정 체제가 단일 광역자치단체(제주특별자치도)로 바뀌면서 기초자치권이 사라져 주민 참여가 제한되고 있다.”면서 기초자치권 부활을 공약한 바 있다. 제주 황경근기자 kkhwang@seoul.co.kr

이명박 대통령은 28일 “금년에도 서민물가가 들썩거린다.”면서 “(올해 물가상승률을)3%로 억제하겠다고 하지만, 아마 4%로 할 것”이라고 말했다. 이 대통령은 전국 기초단체인 시·군·구의회의 의장을 청와대로 초청, 오찬간담회를 갖고 “세계 모든 나라가 2분기로 가면서 모든 계획을 수정해 가고 있다.”면서 이같이 밝혔다. 이에 따라 30일 정부가 발표할 하반기 경제정책방향에서도 물가상승률 목표가 현재의 3%대에서 4%대로 조정될 것으로 보인다. 이번 간담회는 지방의회 출범 20주년을 맞아 열렸으며, 전국 시·군·구의회의장협의회 이상구(경북 포항시의회 의장) 회장을 포함해 기초의회의장 207명이 참석했다. 이 대통령은 간담회에서 “여기에는 여야 공천을 받은 사람도 있을 텐데 일을 해보니까 ‘공천이 뭐가 필요한가’ 생각하는 사람이 많을 것”이라면서 “나도 서울시장 시절 기초의회나 이쪽은 굳이 정당이 개입할 필요가 있겠느냐는 얘기를 많이 했다.”고 설명했다. 이 대통령은 “정치시즌이라서 한때 결정이 되었다가 번복되는 과정을 겪었지만 가장 큰 목표는 주민에게 가장 효율적으로 봉사하는 일일 것”이라면서 “그런 점에서 정부나 의회에서 깊이 성찰할 필요가 있다.”고 지적했다. 기초단체장과 기초의회 선거에서도 정당 공천을 받으려고 금품이 오가거나 특정 정치세력에 줄을 서려는 것과 같은 폐해를 지적한 것이다. 이 대통령은 “지방자치제가 20년이 됐는데 짧은 기간이지만 성공적으로 돼 가고 있다.”면서 “지방자치는 자기보다 주민을 위한 자세가 중요하다.”고 말했다. 이 대통령은 “주민과 직접 대화하는 것은 기초단체”라면서 “기초단체에서 이뤄지는 일이 잘되면 국민이 볼 때 지방자치제가 성공했다고 보고, 기초단체에 문제가 생기면 평가를 좋지 않게 한다.”고 밝혔다. 이 대통령이 기초의회 의장들을 모두 초청해 오찬을 하는 것은 취임 이후 처음이다. 김성수기자 sskim@seoul.co.kr

“지역을 바꿔서 나라를 발전시키자.” 민주당과 민주노동당, 무소속 출신의 도지사와 시장, 군수, 구청장들이 25일 오후 3시 대전 유성구 스파피아호텔에 모여 워크숍을 갖는다. 주요 인사로는 안희정 충남도지사와 최문순 강원도지사 등 광역단체장과 서울 성북·은평·노원 등 구청장 9명, 경기 수원·부천·의정부 등 시장 10여명이 참석한다. 인천과 전북, 광주, 경남, 울산 등에서도 관계자들을 보낸다. 참여하는 인사들의 지역만 살펴보면 전국 단위의 정치적 모임처럼 보인다. 또한 참여자들이 진보·개혁적인 성향이 강하기 때문이다. 그러나 당일 자정까지 이뤄질 세미나는 대단히 학술적이다. 서너 명의 지방자치단체장이 자신들의 경험을 발표하고, 이후 열띤 토론도 예정돼 있다. 김영배 성북구청장은 22일 “지방자치단체장들이 지난 1년 동안 다른 지방자치단체의 업무를 지켜보면서 배우고 싶은 모범 사례도 있었을 것이고, 실패에서 배워야 하는 행정 사례들도 있을 것”이라며 “함께 모여 서로 경험을 공유하고 소통하는 자리를 만들기 위한 준비 모임을 해보려고 한다.”고 말했다. 이는 일본 지방자치단체들이 벌였던 ‘혁신 지자체 운동’을 벤치마킹한 것으로, 생활정치의 성과를 공유하면서 발전하려는 자치단체장들의 몸부림으로 볼 수 있다. 지방자치제로 복귀한 지 20여 년이 됐지만, 여전히 중앙정부의 규제와 눈치 보기, 재정적 압박에서 벗어날 길이 없다는 게 안타까운 현실이라고 이들은 주장한다. 이들은 지방자치단체가 변해야 나라가 발전할 수 있다는 기본 철학을 서로 공유하고, 자신들의 문제의식을 하나로 만들어 제도적으로 개선해 나가기를 희망하고 있다. 특히 지난 1년 동안 복지와 교육 분야에서 쌓아온 성과와 토대를 공유하고 확산할 필요를 느낀다고 입을 모았다. ‘주민참여예산제 추진 사례’를 발표하는 김만수 부천시장은 “산발적으로 몇몇 자치단체장들이 만나긴 해 왔는데 정례화할 필요성을 느꼈다.”면서 “자치행정의 모범을 서로 벤치마킹하고, 선진적 정책 사례를 배우는 좋은 기회가 될 것”이라고 말했다. 이번 대전 회동을 일종의 준비 모임으로 하고, 참여 확산 및 모임 성격 규정 등은 8월 말쯤 정식 회의를 개최해 진행할 예정이다. 문소영기자 symun@seoul.co.kr

소득과 무관한 전면 무상급식에 반대하는 주민투표 청구안이 16일 서울시에 제출돼 투표 성사 여부와 결과에 관심이 쏠리고 있다<서울신문 6월 15일 자 14면>. 주민투표에 대한 유권자의 표심이 최근 정치권을 달구고 있는 ‘복지 논쟁’에 큰 영향을 미칠 것으로 보여서다. 투표가 실시될 경우 주민청구에 의해 이뤄지는 첫 사례로, 향후 지방자치제도의 새 모델이 될 전망이다. 시민단체 연합인 ‘복지포퓰리즘추방국민운동본부’는 이날 오전 11시 20분 서울시 서소문청사를 방문해 청구서와 함께 80만 1263명의 서명부를 제출했다. 서명지는 1t 트럭 3대, 178상자 분량이다. 김영삼 전 대통령과 송월주 전 조계종 총무원장도 서명했다고 운동본부는 덧붙였다. 김춘규 운동본부 총괄상임본부장은 기자회견에서 “80만여명이 서명에 동참함으로써 포퓰리즘을 앞세운 여야 정치인들보다 서울 시민이 더 현명하다는 점을 입증했다.”며 “투표에 적극 참여해 달라.”고 당부했다. 그는 최근 주민투표 철회를 주장한 한나라당 남경필 의원에 대해서는 “정치적 야망 때문에 포퓰리즘 공약을 남발하는 정치인에 대해 낙선 운동을 벌일 것”이라며 강하게 성토하기도 했다. ●운동본부 “철회요구 남경필의원 낙선운동” 운동본부에 포함된 미래청년포럼 소속 대학생 대표인 정시율(건국대 4년)씨는 “후세에 세금 폭탄을 안기고 국가재정을 파탄시키는 전면 무상급식을 저지하기 위해 시민 3분의1 이상이 투표에 참여하도록 독려할 것”이라고 말했다. 시는 서명부 검증 및 명부 열람 과정을 거쳐 유효 서명자가 41만 8005명(전체 유권자 836만명의 5%)을 넘을 경우 시장 명의로 주민투표를 발의할 계획이다. 행정 절차가 60~70일가량 소요되는 점을 감안할 때 실제 주민투표는 8월 20~25일쯤 이뤄질 것으로 운동본부는 전망했다. 특히 운동본부는 서명부 제출에 앞서 자체적으로 확인 작업을 벌여 서명한 88만명 중 경기도 거주자와 주민등록번호 미기재자 등 8만명을 제외했기 때문에 청구 요건을 넘기는 것은 어렵지 않을 것으로 보인다. 청구안이 제출되자 서울시와 시의회 민주당은 곧바로 기자회견을 열어 주민투표 실시에 대해 날선 공방을 벌였다. 오세훈 서울시장은 시청 대회의실에서 기자회견을 열고 “서민 급식인지 부자 급식인지를 시민 손으로 선택하고 더 나아가 무상복지 포퓰리즘 시리즈를 확산시킬지 말지 종지부를 찍을 수 있는 역사적 기로에 서게 됐다.”며 환영 입장을 밝혔다. 이에 맞서 시의회 민주당도 시의회 본관에서 기자회견을 열고 “이번 주민투표는 주민투표의 대상이 될 수 없는 예산 문제이자 재판 중인 사안”이라면서 “주민투표가 초래하는 막대한 행정력 낭비와 200억원에 가까운 예산 낭비를 막기 위해 이번 주민투표를 불법 투표로 규정하고 그 부당성을 집중적으로 시민들에게 알릴 예정”이라고 밝혔다. ●과반 득표땐 무상급식 조례안 폐기 이번 주민투표는 지방자치법과 서울시 주민투표 조례에 따라 실시되며, 반대안이 통과되려면 유권자의 3분의1 이상인 278만명 이상이 투표에 참여해 유효투표의 과반을 얻어야 한다. 투표자 수가 유권자의 3분의1을 넘지 못해 개표를 못하거나 개표함을 열어도 과반을 득표하지 못하면 현재 실시되고 있는 초등학교 전면 무상급식은 그대로 시행된다. 반면 과반을 기록하면 현행 무상급식 조례안은 폐기된다. 시청팀 hyun68@seoul.co.kr

성년이 된 지방의회가 주민을 위한 의회로 거듭나려면 지난 20년간 쏟아진 주민들의 비판을 토대 삼아 서둘러 재정비해야 한다는 목소리가 나온다. 내부적으로는 의원 개개인의 도덕성과 전문성을 강화해 주민들의 신뢰를 받도록 해야 하며, 당리당략을 떠나 주민에게 봉사하는 의회로 변화하는 노력을 보여 줘야 한다고 전문가들은 입을 모았다. 또 독립성 강화를 위한 지방자치법 개정과 지방재정 확충, 지방 고유사무 확대, 정당공천제 손질 등 법적·제도적 장치들도 지방자치제가 당초 취지에 맞도록 정비해야 한다는 것이다. ●육동일 교수 지방의회는 지난 20년간 주민들의 신뢰를 얻지 못했고, 권위도 인정받지 못했다. 모든 사안이 집행부 주도로 이뤄져 의회로서 제역할을 못했다. 지방의회의 부활 20년을 맞아 새로운 위상 정립이 필요하다. 이제 집행부 감시와 견제 역할을 넘어 주민여론을 수렴하고, 지역 갈등을 조정하고 통합하는 데에도 적극적인 역할을 해야 한다. 지방의회가 정착될 수 있도록 지방의회의 자치권과 입법권, 조직권, 행정권, 재정권이 강화돼야 한다. 지방의원들의 전문성 강화도 시급하다. 선거제도도 바뀌어야 한다. 중앙정치와 종속적 관계를 끊기 위해서라도 정당공천제를 없애야 하며, 지역 여건에 따라 선출제도를 다양화해 기초의원을 뽑아서 이 가운데 광역의원을 보내거나 의회에서 단체장을 뽑을 수 있도록 다양한 방법을 시도할 필요가 있다. ●전기성 조례클리닉 센터장 현행 지방자치법이 지방자치를 엉망으로 만들어 놓았다. 지방자치제를 옥죄고 있는 법적인 문제 해결이 선행돼야 한다. 먼저 지방자치법 제22조에 조례를 ‘법령’의 범위에서 제정할 수 있도록 했는데, 범위를 좁혀야 한다. 조례가 장관 부령 등까지 포괄하는 모든 법령에까지 얽매이게 했는데 국회가 제정하는 법률의 범위에서 조례를 제정할 수 있도록 해야 한다. 또 헌법에 대통령과 정부만 법률제출권을 갖도록 했는데 지방자치와 관련된 사항은 4개의 기초·광역단체 협의체 등에도 제출권을 줘야 한다. 국회에서 지방자치제에 영향을 주는 법률을 만들 때는 관련 법률에 명시된 사무가 국가사무인지, 지방사무인지, 또는 공동사무인지를 명확히 규정함으로써 정부와 자치단체의 불필요한 갈등을 없앨 수 있다. ●윤성이 교수 지방정치가 중앙정치에 종속된 것이 가장 큰 문제다. 사안이 중앙정치와 연결된 것일 경우 더욱 심하다. 정당공천제로 인해 구조적으로 지방의원들이 자율적으로 활동할 여지를 없앴다. 의원들이 유권자를 위해 일하기보단 자신의 공천권을 쥐고 있는 사람의 수족 노릇를 할 수밖에 없는 구조다. 지방의원이 주민들을 위해 일할 수 있도록 최소한 기초단체 수준에서는 정당공천제를 없애야 한다. 한국 정치 구조상 공천 폐해가 정당정치 발전의 폐해보다 더 많다. 공천제도도 상향식 공천제로 바꿔야 한다. 아니면 영국처럼 중앙당에서 후보자 명단을 내려보내고 지역의 당원들이 이 가운데 후보를 선출하는 혼합 방식도 고려해 볼 만하다. 정당이 공천을 좌우하는 방식은 비민주적이고, 이미 폐해가 많이 드러났다. ●손희준 회장 지방자치란 ‘자신의 일을 자기 스스로, 자기의 돈으로 책임지고 하는 것’이다. 지방이 스스로 자율과 책임이라는 자치 재정의 이념으로 회귀할 수 있도록 국가의 재원배분 구조를 개선해야 한다. 2010년 도입한 지방소비세의 세원인 부가가치세의 5%를 내년부터 조기 인상해 지방세 비중을 높여야 한다. 현행 지방교부세를 단순히 부족한 돈을 메워주기보다는 각 지자체가 근본적으로 책임을 져야 할 경상경비 부족분에 대해서는 100% 보전해 주지만 사업비 성격의 부족분은 일부만 보전해 주고, 노력에 따라 차등화하는 식의 개선이 요구된다. 그동안 지자체는 성과평가가 제대로 이뤄지지 않은 채 중복투자와 행사성 경비와 축제 등 소비성 지출에 매달렸다. 지자체도 불요불급한 사업은 과감히 축소해 세출절감 노력을 기울여야 한다 시청팀

우리나라 지방자치는 여전히 ‘2할 자치’라는 꼬리표를 떼지 못하고 있다. 아직까지 중앙정부의 그늘에서 벗어나지 못하고 있다는 것이다. 지방자치의 핵심인 예산과 행정사무를 중앙정부가 틀어쥐고 있어 지방정부는 단순한 ‘대리인’으로 전락한 지 오래다. 지방의회와 집행부 간의 수평적 권력배분도 이뤄지지 않아 의회의 역할은 한계를 드러낼 수밖에 없는 실정이다. 올해로 지방자치가 20세 성년이 됐지만 아직도 ‘걸음마’ 단계를 벗어나지 못하고 있다는 것이 전문가와 지방의원들의 하나같은 평가다. 지방재정자립도와 자주 재원의 핵심인 지방세 수입은 지방자치제도가 부활된 1991년보다 오히려 악화됐다. 한국지방재정학회에 따르면 지방재정자립도는 1991년 69% 수준이었으나 올해 51.9%로 17.1% 포인트 하락했다. 지방자치제 도입 이후 자주재원인 지방세와 세외수입 비중이 줄고, 중앙정부에 의존하는 지방교부세와 보조금이 늘었기 때문이다. 지방세 수입은 1991년 40.4%에서 35.3%로 떨어진 반면 중앙정부에 의존하는 재원인 지방교부세는 1991년 17.3%이던 것이 올해 19.4%로 증가했다. 보조금은 9%에서 21.7%로 2배 이상 늘었다. ●지방의회·집행부 소통부재 심각 또 정부가 분권과 균형발전을 통해 국가사무의 지방이양을 추진하고 있지만 여전히 미흡하다. 2009년 총 행정사무는 4만 2320개로 이 가운데 지방사무는 28.6%인 1만 2105개에 불과한 실정이다. 지난 3월 경기개발연구원이 펴낸 ‘현 정부 지방분권 정책의 평가와 과제’ 보고서에 따르면 현재 국가사무 3365건 가운데 지방이양이 확정된 사무는 1178건에 이르지만 지방이양이 끝난 사무는 4건에 불과했다. 지방의회와 집행부 간의 소통부재와 당리당략으로 인해 주민을 위한 정치를 외면하는 구태가 나타나기도 했다. 조례 제정의 경우 지방의회와 집행부의 출신 정당이 같으냐, 다르냐에 따라 많은 차이를 보였다. 긍정적으로 볼 때 같은 정당일 경우 집행부와 의회가 충분한 소통으로 원활하게 돌아갔다고 볼 수 있지만 부정적으로 볼 때는 그만큼 견제와 감시가 느슨했다는 것일 수도 있다. 서울의 제7대 의회(2006~2010년)와 제8대(2010년~)를 비교해 볼 때 한나라당이 시장과 시의원 80% 이상을 차지하던 7대의 경우 시장이 발의한 조례안 353건이 모두 처리됐다. 이 가운데 204건이 원안대로 가결되고, 129건이 수정 가결됐다. 폐기된 건수는 16건에 불과했고, 철회도 4건에 그쳤다. 그러나 첫 여소야대 상황을 맞은 제8대에서는 상황이 반전됐다. 민주당 시의원이 74.5%를 차지하면서 그동안 시장이 발의한 조례안 48건 가운데 23건만이 처리됐다. 처리된 조례도 원안대로 가결된 것은 9건에 그쳤고, 수정가결 9건, 부결 2건, 폐기 1건, 철회 2건으로 7대와는 달라졌다. 각종 권한이 자치단체장에게 집중되면서 지난 20년 동안 지방의회는 상징적인 기관으로만 존재했다는 평가다. 의회가 집행부를 견제하기 위한 가장 큰 수단인 예산안의 심의, 의결권도 현실에서는 계수조정 이외의 역할을 하지 못하고 있는 실정이다. ●권한 단체장에 집중… 의회가 견제 못해 설문에 참여한 지방의원들은 중앙정부가 지방자치 발전의 발목을 잡고 있다고 꼬집었다. 박길성 한국행정DB센터 소장은 “지방 재정이 악화되면서 지방세 수입으로 인건비도 충당하지 못하는 지방자치단체가 60%를 넘었다.”며 “성숙된 지방자치제가 실현되려면 예산과 사무에서 중앙정부의 그늘에서 벗어나야 한다.”고 조언했다. 이어 “지방의회가 집행부 감시와 견제 기능을 넘어 지역주민의 여론 수렴은 물론 갈등을 조정하고 통합하는 역할도 해야 한다.”고 덧붙였다. 김상미 지방의회발전연구원 연구부장은 “현재 지방자치는 ‘강한 시장 약한 의원’의 구조로 행정력이 자치단체장과 관료에게 장악되면서 지방의회가 실질적인 권한을 행사하지 못했다.”면서 “다양한 내부적 제도개선도 필요하지만 무엇보다 법적·제도적 정비를 통해 ‘강시장 약의원’의 구조를 탈피하는 것이 급선무”라고 지적했다. 시청팀

서울지역 지방의원 10명 중 6명이 시의회와 구의회의 조직 통합을 지지하고 있는 것으로 조사됐다. 현재 한 지역구에서 복수의 기초 및 광역의원이 선출되면서 당리당략에 따라 의원들끼리 불필요한 갈등을 빚고, 주민의 뜻마저 왜곡되는 일이 생긴다는 게 통합을 원하는 이유다. 시·구의원들이 스스로 통합의 필요성을 밝힌 것은 이례적인 결과로 평가된다. 서울신문이 지난 4월부터 한 달간 서울시의원과 구의원 100명<명단 8면>을 표본추출해 실시한 ‘면접식 설문조사’를 분석한 결과 이처럼 나타났다. 이번 조사는 올해 지방자치제 부활 20년을 맞아 지방의원들로부터 직접 지방자치에 대한 평가를 듣기 위한 것으로 여당과 야당, 지역 등을 고려해 시의원 114명 중 26명, 구의원 419명 중 74명 등을 대상으로 했다. 조사대상 의원들은 ‘1동 1의원’을 원칙으로 한 기초·광역의원 통합 방안에 대해 61명(61%)이 찬성했다. 이 가운데 24명은 ‘광역의회로 일원화’를 원했고, 21명은 ‘기초의회로 일원화’를 원했다. 16명은 ‘3~5개 기초의회를 묶어서 광역화하자’는 의견에 동의했다. 이와 함께 많은 의원들이 “한 선거구에서 복수의 기초의원을 뽑는 현행 중선거구제도 한 동네에서 한 명의 대표만 뽑는 소선거구제로 바뀌어야 한다.”고 주장했다. 지방의원 의견대로 현행 제도가 바뀌려면 국회에서 지방자치법과 공직선거법 등을 개정해야 한다. 정당공천제에 대해서는 ‘유지’와 ‘폐지’가 엇갈렸지만, 그럼에도 두 입장 모두에서 ‘제도의 개선’에 힘을 싣는 의견이 많았다. 의원 46명이 ‘현행대로 유지해야 한다’고 대답했고 28명은 ‘폐지해야 한다’고 했다. 7명은 ‘지방자치가 정착될 때까지 당분간 정당공천제를 배제해야 한다’고 답했다. 나머지 17명은 ‘현행 하향식 공천제도를 상향공천제로 바꿔야 한다’고 답했다. 육동일 충남대 자치행정학과 교수는 “지방선거가 대도시부터 지방까지 전국에서 획일적으로 치러지면서 지역적인 특색을 제대로 반영하지 못하고 있다.”면서 “지역 사정에 따라 기초·광역의원을 통합하거나 기초의원을 뽑아서 그 가운데 일부를 광역의원으로 활동하게 하는 등 제도를 다양하게 운영하는 방안을 추천한다.”고 말했다. 조현석기자 hyun68@seoul.co.kr

지방의회가 부활된 지 오는 20일로 스무 돌이 된다. ‘스스로 책임질 줄 안다’는 약관(弱冠)의 나이가 된 지방의회는 풀뿌리 민주주의 정착이라는 사명과 함께 지역 주민의 생활 개선에 제 역할을 했다는 평가를 받는다. 그럼에도 ‘그들만의 리그’가 아닌 살아 있는 민심이 전달되는 제도로 더 발전해야 한다는 목소리도 나온다. 서울신문은 서울 시·구의원 100명에 대한 설문 조사 결과를 근거로 지방자치 전반에 대해 짚어봤다. “자치 역량은 높아진 반면 자치 환경은 점점 열악해지고 있다.” 서울시의원과 자치구 의원들은 우리나라 지방자치제에 대해 절반 이상인 51명이 ‘성공적’이라는 평가를 내놨다. 반면 ’부족했다’는 평가는 15명에 그쳤다. 보통이었다는 평가는 33명이었다. 성공과 실패에 대한 평가는 의원 개인의 관점에 따라 달랐지만 대체로 자치 역량은 높이 평가한 반면 자치 환경에 대해서는 낮게 평가했다. 성공적이라고 답한 의원들은 풀뿌리 민주주의에 대한 국민 역량이 높아져 자치 역량 측면에서 높은 점수를 줬다. 반면 실패라는 평가를 내린 의원들은 법적·제도적 제한들이 지방자치를 옥죄고 있다며 낮은 점수를 준 것이다. ●“제도 정비 통해 한 단계 도약해야” 김정태(영등포·민주당) 시의원은 “지난 20년이 지방자치제의 정착 단계였다면 이제부터는 성숙기로 넘어가야 할 것”이라면서 “자치권 보장을 위해 헌법정신을 반영한 지방자치법의 전면 개정이 필요하다.”고 말했다. 안문환(광진·한나라당) 구의원은 “지방의회의 독립성이 매우 중요하다.”면서 “집행부는 의회를 불필요한 압력 단체로 생각하지 말고 의회와 함께 지역 발전을 위해 협력하고 상생한다면 지방자치가 튼튼한 청년으로 성장해 주민을 위해 일할 수 있을 것”이라고 말했다. 지방의원들은 한 지역구에서 여러 명의 기초의원과 광역의원, 비례의원을 뽑는 중선거구제도를 손봐야 한다고 목소리를 높였다. 고기판(영등포·민주당) 구의원은 “기초의원 선거를 소선거구제로 전환하고, 광역·기초의원 통합 운영도 고려해야 한다.”면서 “예를 들어 선거구 내에서 상위 득표자가 광역의회에서 일을 하고 득표순으로 기초의회에서 일하는 제도 도입 등 변화가 필요하다.”고 제안했다. 이경애(송파·한나라당) 구의원은 “구의원은 한정된 자기 지역만의 의원이 아닌 구 전체를 위한 의원”이라면서 “전체를 바라볼 수있는 폭넓은 활동이 이뤄져야 하고, 너무 지나친 당대당 대결로 가면 안 될 것”이라고 평가했다. ●정부의 지방분권 의지 불만 ‘현 정부의 지방자치(분권) 의지’를 묻는 질문에는 의원 38명이 ‘불만족하다’ 또는 ‘매우 불만족하다’고 답했다. 반면 ‘매우 만족’ 또는 ‘만족’이라고 답한 응답자는 16명에 그쳐 분권에 대해 미흡하다는 평가를 내렸다. 보통이라고 응답한 사람은 45명이었다. 노승재(송파·민주당) 구의원은 “20돌을 맞은 지방자치제가 올바르게 정착될 수 있도록 지방자치에 대한 정부의 의식 전환이 필요하다.”고 지적했다. 이동영(관악·민주노동당) 구의원은 “지방자치 20년의 시행착오를 극복하고 변화된 현실을 반영하기 위해서는 지방자치법과 지방재정법 전면 개정이 필요하다.”면서 “지방 공기업과 산하기관 등에 대한 인사청문회 도입, 의회 인사권 독립, 행정사무 감사 기간 및 권한 확대, 상시 감사 등을 도입해야 한다.”고 주장했다. 의정 활동 독립성과 관련해 가장 영향을 주는 것으로는 ‘유권자’라는 응답이 42명으로 가장 많았지만 ‘소속 정당’이라는 대답도 34명을 차지해 정당이 의정 활동에 적지 않은 영향을 미치는 것으로 조사됐다. 이어 시·군·구 집행부 17명 등의 순이었다. 소속 정당이라고 답한 응답자의 경우 정당공천제와 맞물려 이 같은 답을 한 것으로 분석된다. 김춘수(영등포·한나라당)시 의원은 “정당공천제로 효율적인 의정 활동에 어려움을 느끼고, 집행부와의 소통도 어렵다.”고 말했다. 소남열(관악·민주당) 구의원은 공공선거관리제 도입을 주장했다. 2006년부터 무급제에서 유급제로 전환된 의정비에 대해 36명이 ‘현행대로 유지해야 한다’고 답한 반면, 61명은 ‘의정비 지급을 법률로 명시해야 한다’고 답했다. ‘다시 무보수 명예직으로 전환해야 한다’는 응답은 2명에 그쳤다. 의원 활동의 가장 큰 어려움에 대해 의원 33명이 ‘경제적인 어려움’을 꼽았고, 26명이 ‘주민들의 이해관계(민원) 해결’이라고 답했다. 이어 ‘활동의 독립성 부재’ 19명, ‘집행부와의 소통 부재’ 18명, ‘재선에 대한 압박감’ 3명 등으로 답했다. 류정숙(구로·한나라당) 구의원은 “법률로 명시해 주민들 눈치를 보지 않는 떳떳한 유급제를 만들든지 아니면 무보수 명예직으로 다시 환원돼야 한다.”고 말했다. 강대호(중랑·민주당) 구의원과 류은무(금천·한나라당) 구의원은 의정비 법률 명시와 함께 의원 보좌관 도입을 촉구했다. ●전문성 강화 시급 유급보좌관(정책연구원) 제도 도입에 대해서는 71명이 ‘의원 1인당 1명의 정책 연구원’이라고 답했고, 20명은 ‘상임위별로 1명의 정책연구원’이라고 답해 대부분이 유급 보좌관을 원했다. 조재현(양천·한나라당) 구의원은 “의원 개인 사무실도 없는 의회가 태반이며, 조례를 만들 때 보좌할 정책 보좌관이나 법 전문가 등의 보좌가 거의 전무해 조례 만들기가 하늘에 별 따기”라고 하소연했다. ●취재 편집국 시청팀(송한수·문소영·조현석·강동삼·김지훈·이경원기자) ●설문 조사 멀티미디어국 IT개발부 ●취재 협조 서울시의회, 서울시자치구의회의장협의회, 한국공공자치연구원, 한국행정DB센터

지난 20년간 ‘풀뿌리 민주주의’를 외쳤지만 지방분권은 걸음마 단계를 벗어나지 못했다. 집행부에 권한이 집중된 데다 중앙정부가 예산을 쥐고 있어 자치하기엔 빈약하기 짝이 없었다는 지적도 나온다. 의원들의 전문성 부족에 도덕성 문제까지 겹치면서 민의를 대변하는 데 소홀했고, 중앙 정치를 방불케 하는 정치 싸움까지 벌어지면서 ‘무용론’도 심심치 않게 나왔다. 일부 정치적 논쟁을 제외하면 지방자치제가 지역 발전에 크게 기여했다는 점에 이의를 제기하는 사람은 없다. 지역을 제일 잘 아는 지역 주민이 대표로 나서 지역 실정에 맞게 도로를 정비하고, 마을회관과 주민센터, 경로당 등 많은 주민 편의시설들이 들어섰다. 전남 함평군의 나비축제와 강원 화천군의 산천어축제, 강원 태백시의 눈꽃축제 등 지역마다 특색 있는 사업을 펼쳐 지역의 이미지가 개선됐고, 관광객 유치 등 지역경제에 많은 기여를 했다. 주용학 한국공공자치연구원 상임이사는 “차기 선거를 노리는 선심성 행정으로 인한 예산 낭비 등의 문제점이 있지만, 지역 주민의 요구가 왕성해지면서 지방의원과 단체장들은 다음 선거에서 주민의 선택을 받기 위해 주민 삶의 질을 높이고 자기 지역을 다른 지역보다 더 살기 좋은 지역으로 만들려는 노력을 경쟁적으로 해 왔다.”고 평가했다. 그러나 전문성 부족으로 집행부 견제와 감시에 소홀했고, 의원 개인의 도덕성 문제까지 불거지는 등 어두웠던 단면에 대한 지적도 적지 않다. 2008년 6월 서울시의회 의장이 의장선거와 관련, 시의원에게 뇌물을 줘 구속됐고, 2009년 재개발과 관련해 4000만원의 금품을 받은 시의원이 구속되기도 했다. 실제로 임기 중 비리 등으로 기소된 지방의원은 제5기의 경우 전체 의원 4200여명 가운데 7.15%인 267명이었다. 지난해 6월 국민권익위원회의 직업별 청렴성도 조사에서 국민 46.7%가 지방의원은 청렴성과 윤리의식 면에서 낮다고 인식했고, 높다는 인식은 11.3%에 그쳐 25개 직업군 가운데 24위를 차지했다. 손희준 청주대 행정학과 교수(한국지방재정학회장)는 “일부 자치단체들의 호화 청사와 지방의원들의 각종 부정부패, 뇌물 수수 등만 크게 부각되고 있지만 가장 큰 문제는 살림살이가 빈약하다는 것”이라면서 “지방자치가 성공적으로 정착되려면 자주적으로 지방정부를 운영할 수 있도록 국가의 재원 배분 구조를 개선해야 한다.”고 말했다.

“지방의회가 스무살 성년이 됐는데, 아직도 어른 대접을 받지 못하고 있는 듯해 안타깝습니다.” 허광태(56·양천·민주당) 제8대 서울시의회 의장은 8일 지방의회 부활 20년에 대해 이렇게 평가했다. 허 의장은 4대와 5대 시의원을 거친 3선 시의원이다. 허 의장은 지난 20년을 ‘자치 환경’과 ‘자치 역량’으로 나눠 평가하면서 “자치 환경은 무늬만 지방자치제로, 굳이 점수를 주자면 20점도 안 된다.”면서 “지방으로의 권한 이양은 미미하고, 오히려 예산권 등으로 지방 자치를 옥죄고 있다.”고 쓴소리했다. 반면 자치 역량은 크게 좋아지고 있다고 진단했다. 그는 “일부 문제점이 드러나고 있지만 이를 경험 삼아 더 성숙, 발전하고 있다.”면서 “점차 의원들도 전문성을 키우려고 노력한다.”고 자평했다. 그는 정당공천제 폐지 논란에 대해 “폐지를 하고 안 하고는 국민의 요구로부터 나와야 한다.”면서 “정당공천제를 논하기에 앞서 시스템의 문제를 논해야 하는데 기초와 광역 간에 정책 협의조차 없고, 정부와 광역의회 간에도 정책 협의가 없다.”고 지적했다. 이어 “정당공천제가 폐지된다고 하더라도 내천 등 정당의 개입이 있을 수밖에 없는 만큼 말로만 배제한다고 될 일은 아니다.”라고 덧붙였다. 기초의원과 광역의원 통합에 대해서는 “현재 전국 행정구역을 60~70개로 만드는 행정 대개혁이 추진 중인데 자연스럽게 그와 맞물리게 진행해야 하며, 지금 인위적으로 하기에는 불가능한 사안”이라고 말했다. 지방의회 발전을 위해서는 예산 편성과 인사, 재정에 대한 권한이 강화돼야 한다고 강조했다. 그는 “현재 지방의회가 집행부에서 편성한 예산을 감액밖에 할 수 없는 것은 모순”이라면서 “단체장에게만 절대적 권한이 주어진 틀을 고쳐야 한다.”고 말했다. 또한 “시에는 시정개발연구원 등 대규모 연구 인력이 있지만 이를 감시하는 의회에는 내부에 소규모 정책팀이 전부”라면서 “의회에 전문 인력 충원이 시급하다.”고 했다. 그는 “집행부에 대한 감시를 위해서는 인사청문회제를 도입해야 한다.”면서 “현재 지방의회에는 국회에 있는 의견제출권조차 없다.”고 덧붙였다. 최근 중앙정부와 갈등을 빚고 있는 취득세에 대해 “중앙정부가 자치권은 위임하지 않고 오히려 예산을 통해 지방정부를 옥죄고 있다.”고 강조했다.

“과장이나 국장 등 상관으로 모셨던 분의 전화는 좀 불편합니다. 대부분 무엇인가를 부탁하기 마련이거든요.”(과천청사 고참과장 A씨) “나가신 상사가 부사장 명함 갖고 밥 사고 운동 같이하자고 연락하는데 안 갈 이유가 뭐 있습니까.”(퇴직 관료 B씨) 서울신문이 전·현직 공직자들을 상대로 취재한 전관예우 실상의 한 대목들이다. ●역시 금융당국이 꽃보직 올 초 금융위원회 A과장은 한 금융사에 임원으로 근무 중인 퇴직 공무원 선배의 전화를 받았다. 이번 주 금융위 안건으로 상정해 승인을 받아야 하는 목록에 해당 금융사 안건을 꼭 넣어달라는 부탁이었다. 금융위에서 안건이 승인된 뒤 금융사 내부적으로 밟아야 하는 절차가 있는데 당시 전화를 한 시점이 물리적으로 마지노선이었다. 안건은 부탁대로 올라갔고 해당 금융사는 예정대로 준비를 진행할 수 있었다. 금융사 임원으로 근무 중인 B씨. 임원 취임 직후에 금감원의 미스터리쇼핑(현장모니터링)에서 걸린 영업점의 불완전 판매행위에 대해 담당 국장에게 전화로 “국장, 우리가 잘못했고, 앞으로 고치겠으니 제재 단계를 통보된 것에서 한 단계만 낮춰 달라.”고 부탁했다. 담당 국장은 제재 단계를 한 단계 낮춰 줬다. ‘용역 수주용’ 청탁도 흔하다. 사업부처의 C 국장은 “전직관료가 대학교수로 자리를 옮긴 경우, 학교차원에서 용역업무를 맡기 위해 얼굴을 자주 내미는 편”이라고 귀띔했다. 청탁은 대형사업을 앞두고도 이뤄진다. 한 퇴직관료는 “토목담당 기술직들이 산하기관을 거쳤다가 일반 건설회사로 나가 있는 경우가 있어요. 정부 턴키 심사할 때 보면 그 사람들을 통해 연락들이 오죠. 도로, 항만 다 마찬가지라고 보면 됩니다. 특혜 대우해 달라고 하는 것이 아니라면 선배들이 나가서 ‘밥값’하겠다는 데 매정하게 거절할 수 있겠어요.”라고 말했다. ●지방공무원 출입차단까지 할 지경 용역과 버금가는 흔한 민원이 바로 자치단체의 예산지원이다. 지방자치제 실시 이후 중앙부처 간부 출신들의 자치단체장 진출이 많아졌기 때문이다. 여기에 지자체 부단체장은 행정안전부에서 내려간 경우가 많다. 사정이 이러니 예산철이나 자치단체의 현안이 생길 때마다 행안부, 기획재정부 등 관련 부처 공무원을 찾는 지자체장 및 부단체장이 많을 수밖에 없다. 이들은 각종 교부금을 비롯해 다음 해 예산편성에 힘을 써 달라는 부탁들을 하게 된다. 특히 최근 대형 국책사업의 행방을 두고 몇몇 단체장들은 아예 서울 살림을 차렸을 정도다. 이 때문에 총리실, 행안부, 교육과학기술부 등이 위치한 중앙청사는 급기야 과학벨트 입주지 발표날인 지난 17일까지 지방자치단체장 및 지방공무원의 출입을 차단하기까지 했다. 행안부의 한 간부는 “지방자치단체 부단체장급은 우리 입장에서 보면 ‘식구’나 마찬가지일 정도로 부처 출신들이 많은 게 현실”이라면서 “그러다 보니 제반 재정이나 교부금 지원사업을 진행할 때, 특히 지자체들끼리 경쟁하는 사업주체를 선정할 때는 전직 상관의 청탁이 직접 들어오는 일도 흔하다.”고 전했다. 이 같은 실정은 최유진 한국행정연구원 수석연구원이 최근 실시한 공무원 인식조사에서도 그대로 나타났다. 한국행정연구원이 지난 12일부터 16일까지 중앙부처 행정직 공무원 1676명을 대상으로 퇴임 상관을 의식해 의사결정을 내린 경험이 있느냐는 질문에 ‘그렇다’고 답한 비율은 재정부, 지식경제부, 국토부 등 경제관련 부처 공무원이 11%, 사정기관 공무원이 11.6%, 기타 행정서비스 기관 공무원이 15.1%를 차지했다. 이동구기자·부처종합 yidonggu@seoul.co.kr

“무상급식은 국민 식생활 개선, 비만 대책 등과 맞물려 실시해야 할 국가적 사업입니다. 급식은 농산물의 유통과 검사, 보관 등 체계적인 시스템과 연계해 이뤄져야 하기 때문에 단체장이나 교육감이 의욕을 갖고 한다고 될 사업이 아닙니다. 국가가 할 사업을 지방자치단체에 떠넘기다 보니 갈등을 빚게 됐죠. 용어도 무상급식이 아니라 ‘의무급식’으로 하는 게 맞습니다.” 전국에서 유일한 4선 민선 기초단체장은 11일 서울시와 시의회 간의 무상급식 갈등에 대한 해법을 묻자 이렇게 잘라 말했다. 고재득(65) 성동구청장 얘기다. 1995년 초대 때 당선된 뒤 2006년까지 12년 동안 구청장을 지냈다. 3선 출마 제한 때문에 4년을 쉬었지만 지난해 6·2 지방선거에서 다시 구청장에 올랐다. 현재 서울시 구청장협의회장을 맡아 초선 구청장들의 ‘멘토’(mentor·조언자) 역할을 한다. “초대 때보다 살림이 더 어려워졌어요. 정말이지 지방자치제가 고사 위기에 놓였습니다. 고령화 사회로 진행되면서 복지 수요는 크게 늘어나는데 자주(自主) 재원은 턱없이 부족합니다.” 25개 구청을 아울러야 할 그는 지난달 열린 ‘지방재정 위기 극복 토론회’에 대한 이야기부터 꺼냈다. “자치구 재정 규모는 초대 때보다 커졌지만 구청장이 재량권을 가지고 운영할 수 있는 예산은 점차 줄어 현재 전체의 5%도 되지 않는다.”고 덧붙였다. 서울시와 자치구 간의 불편한 관계도 털어놨다. “서울시 전체 예산은 30조원에 가까운데 자치구 지원금은 25곳을 다 합쳐도 6억~7억원뿐입니다. ‘시민만 있고 구민은 없는’ 정책이 나올 수밖에 없는 셈이지요. 무조건 사업만 자치구에 떠넘길 게 아니라 예산까지 따라와야 지방자치가 정착될 수 있죠.” 구청장이라는 직위에 대해 어떻게 생각하느냐는 질문에 “다른 것은 해보지 않아 잘 모르겠다.”며 미소를 지었다. 그는 “구는 직원만 1200명이 넘는 거대한 조직이라 직원들이 힘을 모으면 못 할 게 없다.”면서 “상당히 우수한 인력들이라 재정적인 여유만 있다면 훨씬 더 많은 정책을 펼 수 있을 텐데 아쉽기만 하다.”며 쓴웃음을 지었다. 뉴타운 사업에 대해서도 “살고 있는 사람이 더 잘 살도록 해야지 쫓아내는 개발이 돼서는 안 된다고 생각한다. 동시다발적인 재개발로 34만 명이던 구 인구가 30만 명으로 줄었다.”며 순환 개발을 주장했다. “동네별 소규모 재개발을 추진해 잠시 옆 동네에서 전세를 살다 다시 돌아와 정착할 수 있는 방식으로 해야 합니다. 또 천편일률적인 아파트 위주의 재개발이 아니라 단독주택을 유지하는 개발도 필요합니다.” 시내 25곳 중 18곳이 초선 구청장이다 보니 고 구청장은 이들의 멘토 역할도 하고 있다. 그는 지난해 당선이 발표된 직후 초선 구청장들을 국회 귀빈식당으로 불러 모았다. 그는 “구청장 10년을 해도 모르는 것이 적잖다.”며 “일과 주민들에 대한 두려움을 가지고 덤벼야 한다.”고 말했다. “조금 안다고 마음을 놓거나 자만심을 가지면 실패할 수 있습니다. 모르는 것은 8~9급 공무원들에게도 물어봐야 합니다. 아는 체만 해서는 발전이 없습니다.” 취임 1년을 앞둔 초선 구청장들에 대해 어떻게 평가하냐고 묻자 그는 “의욕이 넘치고 진취적이다. 아이디어도 저보다 훨씬 많다. 지금은 오히려 그분들의 정책을 벤치마킹하고 있다.”고 밝혔다. 그런 그에게도 멘토가 있었다. 특히 김성순 전 송파구청장과 정영섭 전 중랑구청장, 김동일 전 중구청장, 조남호 전 서초구청장 등에게서 많은 것을 배웠다고 한다. “함께 구청장을 시작했던 그분들은 전에 관선 구청장 등 행정 경험을 쌓았던 터여서 수시로 전화해 물어봤습니다.” 그와 성동구의 인연은 40년 전으로 거슬러 올라간다. 1974년 민청학련(전국민주청년학생총연맹) 사건으로 수배를 받았을 때 한양대에 다니며 행당동 철길 인근에 살던 친구 집에서 숨어 지냈다. 그 뒤 1급인 국회 정책연구위원으로 있다가 조세형(1931~2009) 전 국민회의 의원의 권유로 구청장에 나서게 됐다. 그는 지역을 인정이 넘치는 동네로 만드는 게 꿈이라고 했다. “시골 마을처럼 빈대떡을 부쳐 이웃과 나눠 먹는 도시 속의 시골, 그런 곳으로 만들고 싶습니다. 아이들도 그렇게 커야 지역에 애정이 생깁니다.” 그는 주민들에게 동마다 수영장과 도서관을 만들어 주고 싶다고도 했다. “도서관 바닥에 장판을 깔아 그 위에서 아이들이 책을 보며 뒹굴고 잠도 자고 하는 편안한 도서관을 만들고 싶습니다. 그래야 아이들이 책과 더 친숙해질 수 있습니다.” 고 구청장은 “‘위정자는 많고 적음이 아니라 고르지 못함을 탓한다’는 말처럼 주민들이 고르게 잘 살 수 있도록 하는 목민관이 되겠다.”며 말을 맺었다. 글 사진 조현석기자 hyun68@seoul.co.kr

요즘 ‘입법권 남용’이라는 말을 자주 보고 듣게 된다. 국회는 청목회 수사와 관련해 기소된 의원들이 면소판결을 받을 수 있는 정치자금법 개정을 시도하려다가 입법권 남용이라는 거센 비판에 직면하자 철회했다. 또 국회가 공직선거법상 당선무효 규정을 완화하는 공직선거법 개정을 발의했다가 그만둔 것도 입법권 남용이라는 질책에 따른 것이었다. 국회의 입법은 소급입법 처벌금지 등 헌법의 명문규정에 위배될 수 없고, 국민주권·법치국가·권력분립 등 헌법원리와 자유민주주의·시장경제 등 헌법질서에 위배되지 않아야 하며, 국제법·국제질서를 부정할 수 없다. 또 국회는 헌법 범위 안에서 입법형성의 자유를 갖지만 입법상의 재량권을 남용해서는 안 된다. 입법의 재량권 행사는 적법절차의 원칙, 비례와 공평의 원칙, 과잉금지의 원칙, 자의금지의 원칙, 신뢰보호의 원칙, 명확성의 원칙 등 헌법의 일반원칙에 위배되지 않아야 한다. 한계를 벗어난 법률은 헌법 위반으로 무효다. 최근 입법권 남용이 문제된 사안은 국가의 이익과 국민의 행복보다 의원 각각의 개인적·지역적·집단적 이해득실을 중시한 것이다. 따라서 대통령의 법률안거부권, 법원과 헌법재판소에 의한 위헌법률심판 및 헌법소원심판 등의 제도적 방법으로 통제돼야 한다. 또 국민(시민단체)의 악법에 대한 시민불복종운동, 정당한 대체입법을 위한 청원권 행사 및 여론에 의한 압박 등 사실적 수단으로 통제될 수 있다. 최근 서울시의회는 일정수의 시민이 시정정책에 대한 토론과 공청, 설명회를 요구하거나 시민의 위원회 참여를 보장하는 내용의 ‘주민참여 기본조례안’을 발의했다. 조례안은 지방자치제도의 주민참여 활성화, 행정의 투명성이라는 입법목적의 정당성이 인정되지만 주민의 시정정책 참여를 확대하는 조례안 내용은 지방자치단체장의 고유권한 침해 여부와 지방자치법 등 상위법령에 위배되는지 여부, 즉 입법권의 남용에 관한 문제점이 제기된다. 헌법에서는 지방자치단체의 자치권으로 선출된 단체장과 지방의회를 통해 자치사무를 처리할 수 있는 대의제 또는 대표제 지방자치를 보장하고 있을 뿐이다. 헌법이 아닌 입법자의 결단에 의해 지방자치법에서 주민에게 주민투표권, 조례의 제정·개폐청구권 및 감사청구권 등을 부여함으로써 주민이 지방자치사무에 직접 참여할 수 있다는 것이 헌법재판소의 판단이다(2000헌마735). 지방자치법은 지자체의 의사를 내부적으로 결정하는 최고의결기관으로 의회를, 외부에 대해 지자체의 대표로서 지역 의사를 표명하고 사무를 통할하는 집행기관으로 단체장을 독립한 기관으로 두고 의회와 단체장에게 독자적인 권한을 부여해 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있다. 지방의회는 법령에 의해 주어진 권한의 범위 내에서 집행기관을 견제할 수 있는 것이지, 법령에 규정이 없는 새로운 견제장치를 만드는 것은 집행기관의 고유권한을 침해하는 것이 되어 허용될 수 없다는 것이 대법원의 판단이다(2003추13). 행정절차법 등은 청문 및 공청회 등의 실시 여부를 행정청이 결정할 수 있도록 규정한다. 따라서 서울시의회가 발의한 새로운 조례안은 관계법규에 위반되고, 서울시장의 독자적인 고유권한을 침해하는 내용으로 입법권을 남용한 것이라고 지적할 수 있다. 또한 위원회 등 자문기관의 구성은 행정기관 전반에 대해 조직편성권을 가진 서울시장의 고유 권한이다. 일반 서울시민의 위원회 참여를 보장하는 조례안은 의회가 서울시장의 인사권에 대해 소극적·사후적으로 견제·개입하는 것이 아니라 사전에 적극적으로 개입하는 내용으로서 역시 입법권의 남용이다. 무엇보다도 서울시의회의 입법권 남용은 지방자치의 이념인 주민의 복리증진보다 지난해 지방선거의 여소야대 결과에 따른 정쟁적인 측면이 더 크다. 국가와 국민이 아닌 국회의원을 위한 입법을 나무라는 것이 일상화되고, 또 전면 무상급식 반대 주민투표 시도와 같이 입법권 남용의 문제를 서울시민들이 직접 나서서 해결할 수밖에 없는 우리의 현실이 그저 답답할 따름이다.