균형발전은 현 정부의 5대 국정과제 ‘고르게 발전하는 지역’ 가운데 핵심적인 전략과제 중 하나다. 2018년 국가균형발전특별법이 개정·시행돼 법적·제도적 추동력을 재확보했다. 그리고 1년이 흘렀다. 균형발전과 같이 국가의 구조적 문제를 해결하기 위한 정책은 실제 효과를 내기까지 많은 시간이 필요하다. 지방 쇠퇴를 넘어 지방 소멸론이 등장하는 최근의 상황을 보면 중앙정부의 정책효과를 느긋하게 기다릴 수 없다. 국민이 피부로 체감할 수 있는 균형발전정책의 효과를 제고하고 정책적 효과가 나타나기까지 필요한 시간을 단축해야 한다. 체감도가 높은 균형발전정책은 지역적 특성이 잘 반영된 정책이다. 지역적 특성이 반영된 정책의 실행 주체는 지방정부라는 점을 다시 한번 상기할 필요가 있다. 균형발전정책 추진에서 중앙정부의 정책적 노력에 호응(呼應)한 지방정부의 더 적극적인 정책적 관여(commitment)가 필요한 이유다. 지난 5월 한 광역지자체가 수립하는 도시균형발전계획과 관련해 프랑스 리옹을 다녀왔다. 광역도시권 내에서 지역적 특성을 반영한 균형발전정책을 추진하기 위해 지방정부가 어떠한 정책적 노력을 하고 있는가를 살펴봤다. 리옹의 사례를 이해하기 위해서는 최근 추진 중인 프랑스의 지방자치정책에 대한 개략적 이해가 필요하다. 프랑스의 지방행정체계는 크게 레지옹(R?ion 18개：광역), 데파르트망(D?artement 101개：중역), 코뮌(Commune 3만 5357개：기초)으로 구성되고 각각의 권한을 가진다. 프랑스 지방자치정책의 변화는 중앙의 권한을 지방에 이양하고 권한 배분의 원칙을 확립한 프랑수아 미테랑 대통령이 집권한 사회당(1981~1995) 제1기를 거쳐 지방분권을 강화하고 재정적 분권을 위한 체계 정비를 한 자크 시라크·니콜라 사르코지 대통령 집권 기간(1995~2012)인 제2기를 지나왔다. 제3기는 지방자치단체 개혁법(2010년)을 근거로 추진되고 있는 지방자치의 효율성과 경쟁력을 위한 지방행정체계의 정비와 새로운 권한 배분 정책이 추진된 프랑수아 올랑드 대통령 집권 시기부터다. 제3기 정책의 목표는 정책 비용의 효율성을 높이는 동시에 다양한 지역 간의 격차를 줄이고 경쟁력을 강화하는 데 있다. 이와 같은 프랑스의 지방행정체계 변화 속에서 지방정부 스스로 균형발전이라는 목표를 달성하는 동시에 자율적이고 내발적인 동력을 확보하기 위해 어떠한 역할과 기능을 하고 있는지를 리옹 사례를 통해 좀더 구체적으로 살펴보자. 지방자치단체 개혁법에 의거 2015년에는 10개 메트로폴(M?opole)이 설립됐고, 리옹도 메트로폴의 자격을 부여받았다. 경기연구원 보고서 ‘프랑스 국토개혁정책의 시사점’(2015년)에 따르면 ‘메트로폴은 다수의 코뮌으로 구성된 코뮌협의체로 지역경제 활성화와 경쟁력 강화를 위해 다양한 균형발전정책을 함께 수립·추진하는 지역 간 연대로서 행정적 경계를 초월해 도시기능을 중심으로 구성되는 대도시권’으로 정의하고 있다. 리옹 메트로폴(M?opole de Lyon)은 리옹시를 포함한 59개 코뮌으로 구성됐다. 리옹 메트로폴은 면적 533.68㎢, 인구 138만 1349명(2016년 기준)으로, 2018년도 국내총생산(GDP)이 740억 유로를 기록하며 파리 다음의 경제규모를 가지게 됐다. 리옹은 19~20세기 산업화 과정에서 경제적 수도로 성장하고자 했으나 프랑스의 중앙집권화가 심화되면서 쇠퇴의 길을 걸었다. 1970년대 탈중앙화가 시작됐을 무렵 일시적으로 도시기능을 회복하는 듯했지만 국제도시들 간의 경쟁이 심화되면서 파리의 경쟁력을 향상시키려는 중앙집중화 정책에 의해 큰 타격을 받았다. 또한 국내 도시 간 경쟁이 심화하며 중대한 위기를 맞았다. 1980년대 그르노블, 툴루즈 등의 도시가 국가 주도의 신산업을 유치하고, 인구 유입이 활발한 연안도시인 니스, 보르도 등에는 정부가 신기술 산업투자를 했다. 전통적 산업구조를 가진 리옹은 이런 심각한 위기 속에서 중앙정부의 정책에만 의지하지 않았다. 미셸 누아르 시장(재임 기간 1989~1995)은 도시의 생활수준을 향상시키기 위해 문화유산의 미관을 개선하고 수준 높은 공공공간을 조성했다. 특히 기업을 유치하기보다는 중·상류층의 유입을 유도하기 위한 주거지를 조성했다. 이는 창조적인 시민이 우수한 기업을 유인한다는 판단에 따른 정책적 결정이었다. 유럽의 다른 도시가 창조도시정책을 실시한 시점에 비해 20년 정도 앞선 것이었다. 뒤를 이은 레몽 바르 시장(재임 기간 1995~2001)은 시내에 산재해 있는 로마, 르네상스 시대의 역사적 유적을 유네스코에 등재하는 등 원도심 재생과 문화 활성화 정책을 적극적으로 추진했다. 제라르 콜롱 시장(재임 기간 2001~현재)은 ‘온리 리옹’(ONLY-LYON)이라는 도시 브랜드를 활용한 적극적인 도시 마케팅을 실시했다. 이는 프랑스 최초의 도시홍보정책으로, 행정뿐 아니라 민영기업에서도 ‘온리 리옹’을 적극적으로 활용했다. 한편 리옹은 파리와의 경쟁적 관계 구도에서 탈피하는 동시에 유럽의 국제도시로서의 정체성을 강화하기 위해 유로시테(EuroCit?라는 유럽도시연합체를 결성했다. 같은 시기에 유럽연합(EU)이 결성돼 유럽 내 도시 간 이동이 활발해졌다. 이 영향으로 프랑스의 탈중앙화 경향이 다시 강해졌다. 리옹은 도시 혁신을 위해 연구 분야에 집중적으로 투자했다. 선택과 집중의 정책이 성과를 거두면서 리옹의 산업클러스터 구조는 질적으로 변화하고 있다. 심각한 위기 속에서 리옹은 지방정부가 취할 수 있는 모든 정책적 수단을 각 상황에 따라 단계적으로 실시했다. 리옹을 둘러싼 도시·사회적 변화를 수렴하면서 새로운 도시정책을 수립하는 데는 혁신적 지방행정조직의 힘이 크게 작용했다. 시민소통 및 미래 연구부가 바로 그곳이다. 시민소통 및 미래 연구부의 공공정책의 미래센터 장 루 몰랭 센터장과 최근 리옹이 추진하고 있는 균형발전정책에 대해 긴 시간 동안 이야기를 나눴다. 시민소통 및 미래 연구부는 1990년대 리옹광역시 개발계획을 수립할 당시 시민참여를 담당한 부서에서 점차 발전해 왔다. 인원은 20명 내외로 ①이용 및 참여 경험 수집(주로 도시마케팅, 디자인 영역) ②시민참여 ③공공정책평가를 담당하는 3개의 팀으로 구성돼 있다. 이 가운데 공공정책평가팀은 리옹의 재정 상태가 악화되면서 정책의 실효성을 평가하기 위해 가장 최근에 신설된 조직이다. 지방정부가 보다 신중하게 정책을 실시하기 위해서는 정확한 정책평가가 중요하다는 정책적 판단이 강력하게 작용했다. 메트로폴 이전에는 교육 및 고용은 중앙정부 소관, 직업훈련은 레지옹 소관 등 분야별로 정책실행 주체가 구분돼 있어 정책적 수단을 사용하는 데 제한이 있었다. 메트로폴로 전환되고 난 후에는 ‘사회적 참여’에 대한 권한이 없었다. 그러나 리옹 메트로폴은 ‘사회적 참여’에 대한 정책적 권한이 없다고 이 문제를 방치하지 않았다. 도심 환경 개선, 주거 개선, 교통체계 개선이라는 3가지 정책을 통해 우회적으로 사회적 불평등을 해소하고자 노력했다. 하지만 주거·교통정책만으로 리옹 메트로폴이 안고 있는 사회적 불평등을 해소하는 데는 근본적인 한계가 있었다. 이에 리옹 메트로폴은 중앙정책과 지방정책에 차별을 두면서 자체 재정 확보를 위해 보조금을 삭감하는 정책을 추진 중이다. 시민들의 반발이 커서 추진하는 데 많은 어려움이 따르지만 우선적으로 경제활동이 가능한 젊은 계층의 실업수당을 기간에 따라 줄이는 방향으로 예산을 확보하는 정책적 노력을 하고 있다. 리옹의 사례는 중앙정부의 균형발전을 위한 정책적 노력에 호응하고 조기에 정책적 효과를 지역에 파급하려면 지방정부가 무엇을 어떻게 해야 하는지에 관한 중요한 시사점을 보여 준다. 첫 번째는 2000년대 초반 리옹이 수도인 파리와의 경쟁적 관계 구도에서 탈피하고 독자적 도시 정체성을 확보하기 위해 노력한 점이다. 수도권과 비수도권, 서울과 지방도시와의 경쟁적 관계 구도에서 추진되는 균형발전정책은 결국 제로섬 게임이 될 수밖에 없다. 각기 다른 지역적 문제를 해결하기 위한 수단으로 추진되는 균형발전정책으로는 새로운 가치를 창출하는 균형발전은 요원해진다. 두 번째는 지방정부가 할 수 있는 정책을 우선적으로 실시함으로써 중앙정부에 대한 의존도를 낮춘 점이다. 리옹 메트로폴은 사회적 참여에 대한 정책적 권한이 없다고 해서 직면한 문제를 방치하지 않고, 주거·교통정책 등을 통해 주어진 정책적 권한을 최대한 활용해 문제를 해결하고자 노력했다. 청년에 대한 보조금 삭감 등과 같은 시민적 저항감이 큰 정책까지 추진해 필요한 재원을 마련하는 강력한 정책 의지가 동반됐다. 세 번째로 지방정부의 지속적인 재정 악화가 예측되는 가운데 정책평가 기능을 강화해 신중한 정책 추진을 실시한 점이다. 2017년 한국의 세출을 보면 중앙정부가 차지한 비율이 40%, 지방정부는 60% 정도다. 반면 세입의 경우 국세가 76.7%(265조 4000억원), 지방세는 23.3%(80조 4000억원)로 중앙정부와 지방정부 간 세입과 세율의 불균형 현상이 심각하다. 이것은 어제오늘의 일이 아니다. 이러한 불균형은 단기간에 해소되기 어렵기 때문에 지방정부는 대규모 재정이 필요한 정책은 보다 신중하게 추진해야 한다. 앞서 살펴본 리옹의 사례는 법·제도를 포함해 여러 가지 측면에서 한국적 상황과 맞지 않는 부분이 있다. 그럼에도 불구하고 리옹의 사례는 이제 균형발전을 위해 지방정부 스스로가 무엇을 할 수 있을까에 대한 질문을 던지고 그 답 또한 스스로 찾아야 할 때가 왔음을 우리에게 알려 주고 있다.한승욱 주택도시금융연구원(HUGI) 박사 ■한승욱 박사는 부산연구원을 거쳐 주택도시금융연구원(HUGI)에서 도시재생과 관련한 다수의 정책연구를 수행했다. 일본 교토에서 9년간 머물며 각기 다른 시간의 흐름 속에서 구성된 파편화된 도시공간을 관찰하고 그곳에서 이뤄지는 마이너리티의 삶에 대한 도시사회학적 연구도 계속 진행하고 있다.

“지방 재정권한 역량 제고 선행돼야 상생 발전 위한 협력모델 설계 시급”신진욱(48) 중앙대 사회학과 교수는 “다양한 개혁 의제가 분권으로 환원되는 건 문제가 있다”면서 “국가에 대한 신뢰를 회복하고, 국가의 역할을 재정립하기 위한 철학적 성찰과 노력이 절실하다”고 강조했다. 신 교수는 민주주의, 국가역량, 복지국가 등을 연구하는 학자의 관점에서 재정분권을 분석한 ‘민주주의와 복지국가의 관점에서 본 분권지상주의의 문제와 과제’(2018) 논문을 집필한 바 있다. -논문에서 ‘개혁’이 ‘지방분권국가’로 환원되는 문제를 지적했다. “정부 여당이 자꾸 지방분권을 민주화와 동일시하는 경향이 있다. 그 뿌리에는 강한 국가를 불신하는 경향이 있다. 권위주의 경험이 워낙 강력하다 보니 국가를 약화시키고 지방을 강화하는 걸 개혁이라고 생각한다. 하지만 실제 역사를 보면 국가와 시민사회, 중앙과 지방은 상호보완하며 발전했다. 국가의 역량 자체가 지역에 손해는 아니다. 북유럽 복지국가를 보라. 세계에서 가장 강한 국가와 강한 지방이 공존하고 있다. 오히려 분권이라는 언어 자체에 내재한 신자유주의 기획에 경각심을 가져야 한다.” -문재인 정부 재정분권 정책을 강하게 비판했는데. “원론적인 차원에서 재정분권에 동의한다. 한국은 경제규모가 비슷한 외국과 비교할 때 지방의 재정권한이 현저하게 약하다. 지방자치 발전을 위해 지방의 재정권한을 확대하는 건 필요하다. 하지만 어떤 방식으로, 어디에 초점을 맞춰 지방의 재정 권한과 역량을 지역별로 고르게 키울 것인가. 그건 토론이 필요하다. 하지만 지금껏 제대로 된 토론이 없었다. 그러다 보니 중앙이 가진 걸 지방에 나눠주자는 것인지, 지방의 재정역량을 강화해서 의존도를 낮추자는 것인지, 재정분권의 목표와 수단이 명확하지 않고 혼란스럽다.” -지방자치와 지방분권, 균형발전이 뒤섞인 채 논의가 진행 중이다. “지방자치와 지방분권, 균형발전은 서로 다른 범주다. 정부는 그걸 분권이라는 이름으로 뭉뚱그려버렸다. ‘인식의 혼란’이 정책 목표와 수단을 놓치게 한다. 지방자치에선 지방권력을 제어하는 ‘지방정치의 민주화’가 핵심인데 그건 빼놓고 지자체에 권한만 늘려주면 반쪽 자치밖에 안 된다. 균형발전은 철저하게 국가적 의제다. 지방에 권한을 더 나눠준다고 균형발전이 되는 게 아니다. 국가의 역할, 지자체 간 연대를 함께 고민해야 한다. 지방에 더 많은 재정과 권한만 주면 지방의 역량이 커지고 균형발전이 될 거라는 발상은 너무 단순하다.” -우리가 지향해야 할 중앙지방 재정관계를 어떻게 생각하는지. “복지국가의 전국화, 민주주의 강화에 이바지하는 재정분권이어야 한다. 지방에서 풀뿌리 복지 역량과 정치 역량이 성장할 수 있도록 토대를 구축하고 중앙과 지방, 지방과 지방의 협력 모델을 구축해야 한다. 중앙과 지방이 상생 발전하려면 중앙정부의 역할이 중요하다. 단순히 지방에 재정과 권한을 나눠주고 제 할 일 다했다는 식은 곤란하다. 결국 핵심은 국가의 역할이다. 정부와 국회가 중심을 잡고 책임감을 가져야 한다.” 강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

서울특별시의회는 오는 11일 한국프레스센터 19층 기자회견장에서 서울특별시와 공동으로 ‘문재인 정부의 재정분권 평가 및 발전방안 토론회’를 개최한다고 밝혔다. 토론회는 서울시의회가 서울시와 공동주최하는 행사로서 서울시의회, 한국지방재정학회 및 한국지방세연구원에서 주관하고 전국시·도의회 의장협의회 및 대한민국시도지사협의회에서 후원한다. 이번 토론회는 정부의 재정분권 추진방안 발표일로부터 1년이 경과한 현시점에서 정부의 재정분권 추진사항을 평가하고 바람직한 재정분권 추진방향을 모색하고자 정부, 지방자치단체, 시의회, 학계 등 각계각층의 다양한 의견을 듣는 논의의 장을 마련한 것이다. 토론회 진행은 신원철 서울시의회 의장의 개회사와 강태웅 서울시 행정1부시장 및 김재훈 한국지방재정학회장의 축사를 시작으로 3명의 주제 발표와 정부, 서울시, 자치구, 서울시의회, 언론 등의 토론으로 진행될 예정이다. 토론회 기조발제에 나서는 세 명의 전문가는 재정분권 추진성과 평가, 향후 추진방향 및 정책제언, 서울시 및 자치구 재정에 미치는 영향 등 세 분야를 주제로 각각 발제한다. 첫 번째로 배인명 서울여대 교수가 ‘정부의 재정분권 추진성과 평가 및 보완과제’에 대하여 발제하고, 두 번째로 유태현 남서울대 교수가 ‘재정분권 추진방향 및 정책제언’에 대하여 발제한 후 마지막으로 김홍환 한국지방세연구원 연구위원이 ‘정부의 재정분권이 서울시 및 자치구 재정에 미치는 영향’에 대하여 발제한다. 발제가 끝난 뒤에는 윤영진 계명대 명예교수를 좌장으로 하여 서울시 자치구청장, 언론인, 서울시 의원, 행정안전부 및 서울시 공무원이 참여하여 재정분권에 대한 지정토론을 펼칠 예정이다. 토론회 지정토론자로 김선갑 서울시 광진구청장, 정남구 한겨레신문 경제부 기자, 강성조 행정안전부 지방재정정책관, 백일헌 서울시 재정기획관, 김정태 서울시의회 지방분권 TF 단장이 참석하여 정부의 재정분권 추진성과 평가 및 발전방안에 대한 토론을 진행한다. 신 의장은 “지난 1년은 지방자치법 전부개정안이 30년 만에 정부의 주도로 국회에 발의되었고, 지방분권의 실질적 토대를 마련할 재정분권 또한 단계별로 이루어지고 있어 우리가 꿈꾸는 지방자치 시대에 성큼 다가갈 수 있는 소중한 한 해였다”면서 “이러한 시기에 발맞추어 자치분권의 기초가 되는 현 정부의 제1단계 재정분권 추진 과정을 공유하고 제2단계 재정분권의 발전방안을 모색하는 자리를 마련한 것이다. 아무쪼록 이번 토론회를 통해 재정분권에 대한 심도 있는 분석과 평가를 포함한 다양한 지방자치 발전 방안들이 적극적으로 논의되어 바람직한 재정분권 모델을 만들고 추진할 수 있는 계기가 되었으면 한다”라고 밝혔다. 온라인뉴스부 iseoul@seoul.co.kr

전국시·도의회의장협의회(회장 신원철, 서울특별시의회 의장)는 지난 4일 권영진 대한민국 시·도지사협의회장(대구광역시장), 염태영 전국시장·군수·구청장협의회 대표회장(수원시장), 강필구 전국시·군·자치구의회의장(영광군의회 의장)과 함께 지방 4대 협의체장 간담회를 가지고, 지방분권 실현을 위해 지방자치법 전부개정안 등 자치분권 관련 법안들의 국회 통과를 위한 공동 대응과 이를 위한 4대 협의체 공동사업 추진을 결의하였다. 이날 간담회에서는 지방자치법 전부개정안, 지방이양일괄법 제정안 등 자치분권 발전을 위한 법률안들이 국회에서의 입법절차가 진행되지 않고 있어, 자칫 올 연말을 넘겨 20대 국회가 끝날 때까지 처리가 안될 수도 있다는 불안감에 국회를 상대로 1) 지방자치법 전부개정안의 조속한 국회 통과 2) 지방이양 일괄법의 조속한 제정 3) 지방세법, 지방재정법 등 재정분권 관련 법률안들의 신속한 처리를 요구하는 결의문을 채택하였다. 또한 지방 4대 협의체장들은 저출산·고령화에 따른 지방 소멸 위기 극복을 위한 공동 노력으로 기존 중앙 주도의 획일적 대책에서 벗어나 지역이 주도하는 대책을 마련하고 (가칭)지방소멸위기 대응 특별법안의 준비와 국회 입법 발의 등을 추진하기로 했다. 이와 함께 지역사회의 지속가능한 발전의 핵심주체인 청년들과의 소통 강화를 위해 <중앙-지방-청년 거버넌스>의 구축, 내년 총선 일정 맞추어 자치분권 추진을 위한 매니페스토 운동 전개, 주요 정당에 대해 자치분권 정책과 입법활동의 방향과 입장을 확인하기 위한 <주요 정당 정책위 의장과의 간담회> 등을 공동으로 추진하기로 했다. 신원철 회장은 간담회에서 “지방4대 협의체가 자치분권 관련 법률안의 국회통과를 위해 힘을 합쳐야 하고, 이를 통해 지방자치 시행 이후 28년간 제자리인 시간을 뛰어넘는 지방자치의 획기적인 도약의 계기를 만들 것”이라고 말하였다. 온라인뉴스부 iseoul@seoul.co.kr

염태영 전국시장·군수·구청장협의회장(수원시장)을 비롯한 전국의 광역·기초자치단체 대표들이 4일 자치분권 관련 법안의 조속한 국회통과를 촉구하는 결의문을 공동 발표했다. 전국시장군수구청장협의회, 대한민국시도지사협의회, 전국시도의회협의회, 전국시군자치구의회의장협의회가 참여하는 지방 4대 협의체는 이날 그랜드 인터컨티넨탈 서울 파르나스에서 상견례를 갖고 자치분권 입법 대응을 위해 노력하기로 뜻을 모았다. 협의체는 결의문에서 “지방의 경쟁력이 곧 국가의 경쟁력을 좌우하는 실질적인 자치분권 시대의 개막을 눈앞에 두고 있다”라며 “자치분권 관련 주요 법률안의 심의·의결과정에서 지방 4대 협의체의 의견을 충분히 수렴해 지방자치 현장의 목소리가 적극적으로 반영되기를 기대한다”라고 밝혔다. 협의체가 신속한 처리를 요구하는 법안은 지방자치법, 지방이양일괄법, 지방세법, 지방세기본법, 지방자치단체 기금관리 기본법, 지방재정법, 부가가치세법 등이다. 협의체는 ▲ 지방소멸 위기 극복을 위한 공동대응 ▲ 중앙-지방-청년 거버넌스 구축 ▲ 자치분권을 위한 매니페스토 운동 전개 ▲ 지방 4대 협의체장-주요 정당 정책위의장 간담회 개최를 위해 협력하기로 했다. 협의회는 실질적 지방분권을 위해 헌법개정을 재추진하고 정당공천을 폐지해야 한다는 목소리도 냈다. 전국시장군구구청장협의회는 상견례 후 지방분권단체 대표자 간담회를 열고 지방분권을 위한 대응 전략을 논의했다. 간담회에는 염태영 전국시장군수구청장협의회 대표회장을 비롯해 이기우·박재율 지방분권전국회의 상임 공동대표, 이창용 지방분권전국회의 실행위원장, 제종길 전국시장·군수·구청장협의회 사무총장 등이 참석했다.이들은 2020년 총선을 계기로 지방분권을 위한 개헌의 불씨를 살리기 위해 국회와 정당 관계자들을 지속해서 만나 총선 후보자가 지방분권개헌을 공약화하도록 촉구하기로 했다. 특히 기초 지방정부의 정치적 자치분권을 위해서는 정당공천제 폐지가 필수적이라고 판단, 내년 선거로 구성될 제21대 국회가 정당공천제 폐지를 이행할 수 있도록 사전 교섭 활동을 벌일 방침이다. 또 정당공천제 폐지를 위한 정책토론회를 열어 국민적 공감대를 확대하기로 했다. 염태영 전국시장·군수·구청장협의회장은 “총선을 앞둔 지금은 자치분권 주요 의제들을 밀고 나갈 절호의 기회”라며 “자치분권의 초석이 될 지방자치법 전부개정안이 연내에 국회에서 통과될 수 있도록 함께 힘을 모아야 한다”고 강조했다. 김병철 기자 kbchul@seoul.co.kr

문재인 정부가 국정운영 5개년계획이나 자치분권 로드맵 등을 통해 제시한 재정분권을 완수하면 한국 지방자치단체는 어떤 모습을 띠게 될까. 결국 ‘한국’이라는 국가의 축소판이 될 가능성이 높다. 한국이 어떤 국가인지가 어떤 분권인지 결정한다. 국가의 부조리에서 홀로 벗어나 있는 ‘십승지’나 ‘해방구’는 애초 불가능한 꿈일 뿐이다. ●“중앙·지방권력 상호보완 관계” 제프리 셀레스 미국 남캘리포니아대 교수와 안데르스 리드스트룀 스웨덴 우메오대 교수에 따르면 복지국가 유형에 따라 분권화와 중앙·지방 관계에 분명한 차이가 존재한다. 핀란드와 스웨덴 등 사민주의 유형은 지방정부 역량이 전반적으로 높고, 중앙정부 감독도 낮지 않은 ‘고역량-중감독’이다. 독일·프랑스 등 보수주의 유형은 지방정부 역량은 중간 정도이고 중앙정부는 비교적 높은 감독 수준인 ‘중역량-고감독’이다. 미국·영국 등 자유주의 유형은 전체적으로 지방정부의 역량이 낮고 중앙정부 감독도 낮은 ‘저역량-저감독’이다. 두 교수의 연구에서 중요한 건 중앙권력과 지방권력이 상호보완 관계일 수 있다는 점이다. 북유럽 복지국가에선 지방정부가 행정적, 재정적 능력을 강하게 가지면서도 중앙정부가 법률제정, 행정감독, 재정 주도권 등을 통해 지방정치에 영향을 미친다. 사회복지 전공자로 ‘스웨덴의 저녁은 오후 4시에 시작된다’는 책을 저술한 윤승희 박사는 “지방분권 역시 기존 국가 시스템 안에서 경로 의존성을 보여 준다”면서 “북유럽 복지국가는 사회서비스를 중심으로 한 복지분권을 통해 평등, 연대, 탈상품화 등 복지국가의 기본 특성을 유지하고 확산시키고 있다”고 강조했다. ●“지방정부 지출, 북유럽형에 근접” 남찬섭 동아대 사회복지학과 교수는 이 연구 결과에 한국을 대입한 결과를 2017년 발표한 바 있다. 남 교수는 “한국은 지방정부 역량은 영미형에, 중앙정부 감독으로는 보수주의 유형에 가까운 ‘저역량-고감독’ 구조”라고 지적했다. 왜 이런 결과가 나오는 것일까. 그는 “한국은 지방정부에 많은 역할을 맡긴다. 한국은 공공부문 지출 중 지방정부 지출이 북유럽형에 근접할 정도다. 하지만 재원조달은 중앙정부 보조금 비중이 매우 높다. 그에 따라 행정적 개입을 많이 하는 셈”이라면서, 이를 ‘가부장적 성격’을 보여 주는 결과로 진단했다. 헬싱키 강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

정부기관에 대한 감사는 반드시 필요하다. 기관이 행정 업무를 적절하게 수행했는지, 예산 집행은 제대로 했는지 감시받지 않으면 부정부패로 이어질 수 있기 때문이다. 그러나 1년 중 절반이나 감사를 받는 것은 생각해 봐야 할 문제다. 지방자치단체 이야기다. 보통 8월 말이면 지자체에 대한 감사가 시작된다. 국정감사 대상이 아니더라도 자료 제출이나 증인 출석 등 국감 시즌이 되면 온 지자체가 긴장하긴 매한가지다. 10월쯤 국정감사가 끝난다. 그러나 끝이 아니다. 지자체 시도의회의 행정사무감사, 예산심의가 12월 중순까지 이어진다. 여기에 감사원 감사, 행정안전부가 주관하는 정부합동감사까지 지자체는 1년 절반이 감사다. 감사 자체에 문제를 제기할 공직자는 없다. 그러나 지자체에 따라 1년에 3~4회 감사를 받는 것은 문제가 있다. 중복 감사로 인한 행정력 낭비가 심각하다. 지방의회와 국회, 감사원 등 정부기관은 각각 감사 목적이 있다. 국회가 지자체에 대해 감사를 할 때에는 국가위임사무와 국가가 지원하는 보조금 등 예산 사업을 주로 살핀다. 그러나 국가위임사무와 관련이 없는 기관장과 부서별 업무추진비, 개인별 문서생산량, 부서별 출장내역 등 국감 범위에 해당하지 않는 자료 요구가 대부분이다. 사실상 지방의회 역할까지 국회가 하면서 중복 감사가 불가피해진다. 과중한 업무로 인한 피해는 행정서비스 저하로 국민에게 돌아가고 있다. 국정감사 범위와 과도한 자료 요구에 지방공무원과 보좌관 사이 마찰은 어제오늘의 일이 아니다. 과도한 자료 요구에 대해 개선을 요구하고 국정감사법을 준수할 것을 주장하자 한 국회의원 보좌관은 100건이 넘는 보복성 자료요구를 하기도 했다. 지방사무로 제출을 거부하면 행안부나 국토교통부 등 중앙부처를 통해 자료를 받아 간다. 법의 범위를 넘어서는 자료도 어떻게든 받아 낸다는 것이다. 국회 보좌관의 불안한 고용 상황에 대해서는 이해한다. 능력을 스스로 입증하지 못하면 언제든지 해고될 수 있는 비정규직이다. 이슈를 만들어 내야 하는 보좌관의 입장을 고려할 수도 있지만 도가 지나치다. 지방분권 시대다. 지방의회의 역할이 불분명하다는 지적이 나온다. 오죽하면 지방의회 무용론도 제기되겠나. 올바른 방향의 국정감사를 위해서는 정치권의 관심이 절실하다. 국정감사는 정쟁의 도구가 아니다. 중앙부처는 지자체의 올바른 정책을, 지자체는 현장에 맞는 대국민 행정서비스를 각각 미래지향적으로 발전시켜 나가야 한다. 한 지방자치단체 공무원

마강래(48) 중앙대 도시계획·부동산학부 교수는 그동안 ‘지방도시 살생부’, ‘지방분권이 지방을 망친다’와 같은 논쟁적인 책을 통해 분권과 균형발전에 대한 새로운 패러다임을 제시해 왔다. 마 교수는 인터뷰에서 “지금 같은 재정분권 방식은 균형발전의 대안이 될 수 없다. 오히려 지방을 더 위험하게 만들 뿐”이라면서 “선택과 집중을 통한 지방 대도시권 육성, 행정구역 통합, 거점과 압축”을 대안으로 제시했다. -지역 간 격차를 줄이기 위해선 행정구역 개편과 거점 개발을 해야 한다고 강조해 왔다. “인구감소와 지방소멸은 돌이킬 수 없다. 현실을 인정하고 충격을 최소화할 수 있는 대책을 만들어야 한다. 현재 지방행정 시스템에서 재정분권을 하면 격차만 더 커져서 가뜩이나 힘든 지방을 무너뜨리는 결과로 이어질 것이다. 재정분권을 하더라도 권한을 넘겨받을 정도의 ‘격차가 크지 않은 공간적 단위’를 만든 다음에 해야 한다. 그러려면 행정구역 통합을 통한 광역화와 집적으로 가야 한다. ” -지방대도시 육성을 강조하는 이유는. “‘수도권과 지방’ 대립구도로 재정분권과 균형발전을 접근하는건 틀렸다. 수도권에 비해 비수도권이 절대적으로 약하지만 그럼에도 아직까진 회생의 불씨가 남아 있는 지방 대도시권은 지방소멸을 막을 수 있는 마지막 보루다. 수도권으로 기울어진 국토를 바로잡기 위해서는 수도권과 ‘맞짱’을 뜰 만한 지방 대도시들을 키워야 한다. 충청권은 대전 대도시권, 호남권은 광주 대도시권을 더 키우는 식이다.” -‘초광역권’을 중심으로 한 균형발전론이라고 할 수 있겠다. “행정구역을 생활권과 일치시켜야 경제도 살리고 지방소멸도 막을 수 있다. 부산·울산·경남을 묶으면 인구 800만명 규모 광역권이다. 광주·전남·전북, 대전·세종·충남·충북, 대구·경북도 각각 인구 500만명 규모다. 이 정도면 수도권과 경쟁할 수 있다. 17개 광역지자체를 7개 초광역 지자체로 통합하고 이를 균형발전의 공간 단위로 보아야 한다. 이를 바탕으로 외곽개발을 멈추고 도시 중심에 인구를 모으는 ‘압축 전략’으로 방향을 전환해야 한다. 외곽시권과 중소도시 모두 원도심을 중심으로 압축해야 한다. 압축된 곳을 연계해 생활권을 공유하는 도시연합체를 구성해야 한다.” -대도시권 성장이 가뜩이나 열악한 시군의 쇠퇴를 가속화하지 않을까. “대도시권 성장은 인구이동이나 산업구조 변화, 교통망 변화 등에서 나타나는 자연스런 흐름이다. 원하든 원치 않든 대도시권 중심의 공간적 재편은 계속될 것이다. 대도시권이 더 성장할 수 있도록 하고 거기서 발생한 성장 이익을 비대도시권 지역과 나눌 수 있는 상생 시스템을 고민해야 한다. 거점 개발사업을 주변 쇠퇴지역과 연결시키는 ‘포용적 지역정책’으로 가야 한다. 아울러 광역단위에서 모든 기초지자체한테서 공동세를 거둬 이를 일정한 기준에 따라 배분하는 제도가 필요하다. 서울시가 시행 중인 재산세 공동과세가 좋은 선례가 될 수 있다.” 강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

더불어민주당 광역의회의원협의회(회장 김용석 서울시의회 더불어민주당 대표의원·도봉1)는 지난 20일 국회에서 열린 ‘2019 더불어 정책페스티벌’에 참가하여 ‘문재인 정부의 자치분권정책과 지방의회 활동 강화 방안’ 이라는 주제로 정책토론회를 개최했다. ‘2019 더불어 정책페스티벌’은 당원의 손으로 더불어민주당의 주요정책을 결정할 수 있도록 253개 지역위원회, 당원 전체가 참여하여 우수정책을 제안하고, 선정하고자 하는 정당 최초의 전국 행사이다. 이날 토론회는 참좋은 지방정부위원회와 광역의회의원협의회가 주관한 것으로 더불어 2019 정책페스티벌 준비위원장인 박광온 최고위원과 참좋은지방정부위원회 상임위원장인 김두관 국회의원, 전국시도의회의장협의회장 신원철 시울시의회 의장을 비롯하여 더불어민주당 전국 17개 시도의회 대표의원, 서울시의원, 당원 등이 참석했다. 토론회 시작 전 참석자들은 강동길 서울시의회 더불어민주당 수석부대표의 사회로 지난 3월 국회에 제출되어 6개월째 계류 중인 지방자치법 전부개정안에 대한 연내 국회 처리를 촉구하는 구호 제창과 함께 퍼포먼스를 진행했다. 김용석 협의회장은 개회사를 통해 “촛불시민혁명이 성공의 배경에는 지방자치가 있었다.” 며 “대한민국 지방자치, 역사적인 전진의 기회가 만들어 졌다. 지방자치법 전면개정안이 국회에서 처리될 수 있도록 힘을 모으자”고 밝혔다. 이어 박광온 준비위원장은 축사를 통해 “평화와 자치분권은 정책 페스티벌의 중요한 화두”라며 “당원이 정책을 제안하고 국민과 함께 논의하는 더불어민주당의 대단한 도전은 앞으로 21대 국회에서 더 많이 현실화 될 것이다”며 자치분권을 위해 지속적으로 노력하겠다는 뜻을 밝혔다. 김두관 상임위원장도 “2019 더불어 정책페스티벌은 대한민국의 정당 역사에 한 획을 긋는 행사”라며 “전 당원이 참여하고 국민이 함께 하는 이 번 정책페스티벌을 계기로 더불어민주당의 정책이 실현되도록 총력을 모아가자” 라는 말로 축사를 갈음했다. 신원철 전국시도의회의장협의회장은 “지금은 로컬시대다.”라는 말로 운을 땐 후 “자치와 분권은 시대정신이고 국민의 명령이다”라는 문재인 대통령의 말을 인용하여 전국시도의회 광역의원 모두가 한 마음으로 바라는 지방자치법 전부개정안의 연내 통과를 주문했다. 이날 토론회는 김태영 경희대학교 행정학과 교수가 좌장으로, 박노수 경희대학교 객원교수가 발제를 맡았다. 박노수 교수는 지방의회 활동 강화 방안 9가지를 제시하면서 “전 세계가 지구촌화 되어가는 상황에서 지방분권과 지방의 세계화나 국제화는 거스를 수 없는 대세이며, 이에 능동적으로 대처하고 살아남기 위해서는 자치와 분권 활성화에 더 많이 노력해야 한다.”라고 주장했다. 이어 금창호 한국지방행정연구원 선임연구위원이 ‘지방자치법 전부개정안 쟁점현황’, 배수문 경기도의원이 ‘정책지원전문인력 현실화 및 인사권독립’, 이승훈 시민사회단체연대회의 사무처장이 ‘시민사회가 바라보는 지방의회와 지방자치제도’, 그리고 마지막으로 김정태 전국시도의회 지방분권TF단장이 ‘지방의회의 투명성과 책임성 강화’라는 주제로 토론을 진행했다. 2019. 9. 23.더불어민주당 광역의회의원협의회 온라인뉴스부 iseoul@seoul.co.kr

민주화운동을 지원한 회계사 출신의 정치인이다. 서대문 최초 3선 구청장으로 시의원을 포함해 서대문에서만 네 번 당선됐다. ‘복지 구청장’으로 정평이 나 있다. 민선 5기 초선 시절인 2012년 서대문에서 실시한 동 복지허브화 사업이 현재 서울시 대표 복지 브랜드가 된 ‘찾동’(찾아가는 동주민센터)과 보건복지부의 읍면동 복지허브화 사업의 모태가 될 만큼 전국적으로 히트했다. 이명박 대통령이 당시 야당 구청장인 그를 청와대로 불러 복지 관련 정부·민간 관계자들에게 복지 강의를 요청한 일화가 유명하다. 2013년 서대문구 중심에 있는 안산을 에둘러 완주할 수 있는 총연장 7㎞의 자락길을 만들면서 유모차나 휠체어도 쉽게 다닐 수 있도록 무장애길로 조성한 점도 그의 복지 감각을 보여 준다. 1955년 전남 장흥에서 3남 3녀 중 장남으로 태어났다. 광주를 거쳐 서울로 전학해 대광고, 연세대 경영학과를 졸업했다. 독실한 기독교 신자로 고등학교 때 교회에서 웅변 실력을 다졌고 대학 시절에는 이념 서클인 목하회를 중심으로 학생운동을 했다. 1978년 졸업과 함께 취득한 회계사 자격증은 민주화운동을 돕는 데 큰 힘이 됐다. 기독교사회문제연구원, 노사문제협의회 등 당시 국내 대표 노동운동과 시민단체의 회계 감사 보고서를 대부분 작성했고 이것이 인연이 돼 정계에 입문했다. 최민화, 김학민 등 같은 연세대 학생운동(민청학련) 출신들이 그를 정치로 이끌었다. 선거는 일곱 번 나와 4승 3패의 기록을 가지고 있다. 35세 때 김대중 당시 신민주연합당 총재가 지원한 첫 선거에서 서울시의원으로 나왔다가 민주당이 갈라지면서 고배를 마셨고, 이어 2002년과 2006년에도 서대문구청장에 출마했으나 연거푸 낙선했다. 2010년 민선 5기 때 처음 당선돼 복지에 두각을 나타낸 뒤 내리 3선 고지를 찍었다. 지방정부 수장 모임인 목민관클럽을 주도하고 있으며 자치분권지방정부협의회 회장으로서 지방분권을 이끌고 있다. ■ 문석진 서대문구청장 ▲1955년 전남 장흥 출생 ▲서울 대광고, 연세대 경영학과 ▲공인회계사시험 합격(1978) ▲서울세무회계사무소 대표(1993~2010) ▲제4대 서울시의원(1995) ▲경실련 예산감시위원(2000~2002) ▲서울시구청장협의회장(2016~2017) ▲자치분권지방정부협의회 회장((2018~현재) ▲목민관클럽 상임대표(2018~현재) ▲현 전국평생학습도시협의회 회장 ▲민선 5·6·7기 서대문구청장(2010∼현재). 부인 박효숙씨와 1남 1녀

행정안전부는 인사혁신처, 서울시가 함께 참여한 ‘제2차 한·아세안 공공행정협력단’이 19∼24일 태국과 미얀마를 방문해 다양한 행정 혁신사례를 공유한다고 18일 밝혔다. 공공행정협력단은 한국의 공공행정 혁신 노하우를 아세안(동남아국가연합) 각국에 알리기 위해 꾸려졌다. 최근 문재인 대통령의 태국·미얀마 순방으로 조성된 협력관계를 공공행정 분야로 확대하기 위함이다. 1차 협력단은 2017년 11월 캄보디아, 인도네시아를 방문한 바 있다. 협력단은 먼저 20일 태국 방콕에서 지방분권·지역역량강화·공동데이터활용 등을 주제로 ‘한·태국 공공행정협력포럼’을 개최한다. 23일에는 미얀마 네피도에서 ‘한·미얀마 공공행정협력포럼’을 열고 인사혁신·지능형교통시스템·재난관리 등에서 한국의 발전 경험을 나눈다. 윤종인 행안부 차관은 방문 기간 태국 공공부문발전위원회(OPCD) 사무총장, 미얀마 연방정부실 장관과 각각 면담하고 공공행정 분야 협력방안을 논의한다. 윤 차관은 “태국과 미얀마는 경제·문화 분야에서 긴밀하게 협력해 온 우방국”이라며 “이번 방문을 계기로 태국·미얀마 공공행정 시장으로 우리 기업 진출 가능성을 키우는 등 협력이 가속할 것으로 기대한다”고 말했다. 이범수 기자 bulse46@seoul.co.kr

전국시장군수구청장협의회가 ‘기초지방정부 위기극복 5대 선언’ 실행 계획을 수립하고, 본격적인 추진에 나선다. 전국시장군수구청장협의회는 17일 청주 C&V센터에서 민선 7기 2차년도 제2차 공동회장단 회의를 열고, ‘위기극복 5대 선언’ 추진 방안을 논의했다. 협의회는 지난 7월 ‘기초지방정부 위기극복을 위한 5대 선언’을 발표한 바 있다. 협의회는 우선 시·군·구가 중심이 되는 재정분권 추진을 위해 관계부처와 적극적으로 협의하고 범정부재정 태스크포스팀 등에 의견을 제시하기로 했다. 2020년까지 ‘2단계 재정분권 최종안’을 마련해 2021년에는 최종안이 예산안에 반영되고, 관련 법률 개정·제도 시행이 이뤄지도록 할 계획이다. 또 10월중에 ‘복지대타협’ 관련 전문가 포럼·세미나를 열고 12월까지 전국 기초지자체의 사회복지사업을 전수조사할 예정이다. 2020년까지 ‘사회복지 대타협안’을 마련한 후 중앙정부, 광역시도와 합리적인 복지 역할 분담을 협의한다는 방침이다. 또 지방분권개헌 재추진을 위해 ‘지방분권 개헌’ 2020년 제21대 총선 핵심의제로 선정해 ‘지방분권개헌특별위원회’, 지방 4대 협의체, 분권 단체, 학계 등과 연대하고 각 정당이 지방분권개헌을 총선 공약으로 하도록 강력하게 촉구할 예정이다. 아울러 지방소멸 위기에 대응하기 위해 지역 맞춤형 인구정책을 수립하고 인구정책 관련 중앙정부 권한의 지방 이양을 요구하는 등 근본적인 대책을 마련하기로 했다. 현재 국회에 계류된 ‘지방자치법 전부개정안’ 통과를 위한 노력도 계속하기로 했다. 협의회는 지난 7월 ‘대한민국 기초가 위기다’라는 제목의 선언을 발표하고 ▲지방자치법 전부개정안 조속한 통과 위해 노력 ▲재정분권, 기초지방정부와 함께 추진 ▲복지대타협, 사회적 공론화 거쳐 실행 ▲지방소멸 위기 적극적으로 대응 ▲지방분권형 개헌 추진 등을 약속한 바 있다. 전국시장군수구청장협의회장인 염태영 수원시장은 “지난 7월 이후 회장단과 함께 진영 행정안전부 장관, 문희상 국회의장, 김순은 자치분권위원장 등과의 면담을 통해 협의회의 요구 사항을 전달하고 협조를 구했다”면서 “자치분권을 실현을 향한 활동을 멈추지 않을 것”이라고 말했다. 이어 “이번 국회가 연방제 수준의 자치분권 국가를 만들 수 있는 골든타임”이라며 “공동회장단 한 분 한 분이 절박한 심정으로 힘을 모아 달라”고 당부했다.공동회장단은 회의 후 같은 장소에서 반기문 국가기후환경회의 위원장과 정책간담회를 열고, 각 지역의 미세먼지 대응 대책 현황을 알렸다. 또 개선사항 등을 논의했다. 이자리에서 염 시장은 “중앙정부는 광역지자체를 중심으로 정책을 시행하기에 기초지자체의 미세먼지 문제를 대응하는 데는 한계가 있다”며 “시민과 가장 가까운 곳에 있는 기초지자체는 시민 피부에 와 닿은 미세먼지 대책을 만들 수 있다”고 말했다. 반기문 위원장은 “그동안 미세먼지 대응과 관련해서 광역지자체의 의견을 들을 기회는 많았는데, 기초지자체의 생생한 목소리를 듣는 건 오늘이 처음”이라 “시민과 가장 가까운 곳에 있는 기초지자체가 미세먼지를 줄이는 데 앞장서 달라”고 당부했다. 김병철 기자 kbchul@seoul.co.kr

중소도시로는 전국 최초로 전남 순천시에서 대한민국 균형발전박람회가 열린다. 국가균형발전의 효율적 추진을 위한 관련 중요 정책을 공유하는 박람회다. 지역의 혁신 성장판을 열어 지역경제에 활력을 불러일으키고, 지역의 지속가능한 성장을 뒷받침하는 데 도움을 주기 위해서다. 정부는 지역을 보다 더 살기 좋은 곳으로 만들기 위해 ‘국가균형발전’ 프로젝트를 추진하고 있다. 수도권과 지방의 격차는 어제오늘의 일이 아니다. 기업과 일자리의 수도권 집중은 지속되고 있다. 대한민국 50대 기업 본사 중 46개가 수도권에 집중돼 있다. 국가균형발전프로젝트 발표문에는 “수도권과 지역의 격차가 지금보다 더 심각한 상황이 오기 전에 국가균형발전을 이뤄야 한다”고 강조했다. 이처럼 현 정부는 수도권과 지방 모두 잘사는 방안들을 마련하는 데 집중하고 있다. 순천에서 열리는 ‘2019 대한민국 균형발전박람회 in 전남·순천’은 지방분권을 통한 균형발전의 비전과 정책을 논의하고 성공 사례를 공유하는 장이다.순천시는 오는 25일부터 27일까지 ‘혁신적 포용국가를 위한 균형발전’을 주제로 균형발전박람회를 개최한다고 16일 밝혔다. 슬로건은 ‘지역이 주도하는 혁신, 실현되는 균형발전’이다. 순천만국가정원과 순천만생태문화교육원 일원에서 열리며 17개 광역시도가 참여한다.행사는 개·폐막식, 전시박람회, 정책박람회, 국민참여박람회 등으로 구성됐다. 생태체험교육장에서 열리는 개막 축하공연은 순천만국제교향악축제와 연계 추진된다. 17개 광역시도 전시관과 순천시 전시관이 조성된다. 순천시 전시관은 생태수도 순천과 평화경제의 가교 역할을 하는 비전을 담는다. 시군구 우수사례가 전시될 지역특별관도 마련됐다. 특별관은 순천시 혁신 사례, 지역혁신 활동사례 전시·체험, 혁신도시 공공기관 혁신 우수 사례 등이 전시된다. 순천시 혁신관은 갈대부스와 낙안읍성 모습을 표현하고 전국 최초 학교 재생 사례와 순천시, 유관기관 혁신 사례로 준비했다. 정책박람회는 포용과 혁신, 분권을 주제로 한 학회 세션, 해외정책 사례를 공유하는 국제 세션이 있다. 특별세션으로는 남해안 신성장 관광벨트에서 남중권 연계 협력 전략을 논의한다. 국민참여박람회는 일반인, 혁신활동가가 대상이다. 지역혁신가 대회도 있다.국민참여프로그램으로는 지역 혁신 아고라와 균형발전 아이디어 공모전, 전국 사회혁신가 대회 in 순천이 있다. 균형발전 아이디어 공모전은 전국의 다양한 지역 현안과 지역문제를 해결할 균형발전 정책, 사업 아이디어를 선정하는 ‘균형발전 아이디어 피칭대회’로 열린다. 사회혁신가 대회는 26일 순천만생태문화교육원에서 개최된다. 순천시는 이번 대회를 위해 시 현안 문제 해결을 위한 대국민 공모전을 개최했다. 사회문제 자원화 방안, 지역 커뮤니티 활성화 방안, 청장년이 돌아오는 도시 순천, 농어촌 활성화, 도심 공동화 해결 방안 등 17개팀이 참여한다. 균형발전 아이디어와 전국 사회 혁신가 2개 분야 공모전 심사를 위해 시민 판정단을 모집했다. 시민 판정단은 예선심사를 통과한 팀의 제안 발표를 듣고 투표한다. 지역 특색을 살린 지역마켓 및 푸드마켓도 운영된다. 시는 사회적기업 협의회 및 마을기업 협의회와 로컬푸드주식회사 등 지역마켓을 운영한다. 균형발전박람회가 담고 있는 수도권과 지방이 함께 잘사는 지방분권의 의미를 도시 안으로 축소해 보면 도시 내에서도 균형발전이 중요하다는 게 보인다. 순천시는 원도심과 신도심의 균형발전을 위한 도시재생을 추진하고 있으며 중앙정부나 타 자치단체의 롤모델이 되고 있다. 그 이유는 기획단계에서부터 실행, 마무리까지 지역 주민들과 함께하기 때문이다. 도시재생을 인정받아 다음달 24일부터 26일까지 ‘2019 대한민국 도시재생 한마당’도 열린다. 행사 콘셉트는 天(천·생태), 街(가·문화), 地(지·역사), 路(로·사람)를 융합한 행복한 재생이다. 주요 행사로는 주민참여 경진대회, 학술세미나, 도시재생·청년 활동가 워크숍 등으로 꾸며졌다. 도시재생, 새뜰마을 사업의 체험행사와 소규모 문화공연이 있다. 주민과 어울러 함께 만들어 가는 도시 순천을 기점으로 전국이 함께 참여해 도시재생으로 활력이 넘치는 대한민국을 기대할 수 있는 자리다.지방분권 실현은 지역이 중심이 돼야 한다. 그런 의미에서 지방분권은 주민자치가 어떻게 실현되느냐에 따라 성공 여부가 달렸다. 최근 순천시는 주민 참여예산, 주민자치회 운영 등으로 주민 자치를 선도한다. 시는 올해 주민이 주인이 되는 순천형 직접 민주주의를 내세우며 8개 읍면동에서 주민자치회가 시작됐다. 주민자치회는 풀뿌리사업 발굴 추진, 마을계획 수립, 주민총회 개최 등의 활동을 한다. 지난달에는 직접 민주주의 공론의 장이 될 주민총회도 가졌다. 주민총회는 주민자치회가 마을 계획단을 구성해 발굴한 자치사업과 내년도 주민 참여 예산 편성안에 대해 주민들과 공유하고 결정하는 자리다. 균형발전박람회가 열리는 동안 순천에서는 문화, 생태 등 다양한 행사가 개최된다. 순천만국제교향악축제, 대한민국 한평정원 페스티벌, 순천 푸드앤아트페스티벌 등 지역특화 프로그램을 박람회와 연계하기 위한 전략이다. 강영선 시 자치행정국장은 “기초자치단체에서는 처음으로 열리는 균형발전박람회여서 진정한 균형발전의 시작이라고 생각한다”며 “지역의 특성과 자원을 최대한 활용해 순천의 가치를 가장 잘 표현하는 박람회로 준비하겠다”고 말했다. 순천 최종필 기자 choijp@seoul.co.kr

허석 전남 순천시장은 기초자치단체에서 처음 열리는 균형발전박람회에 큰 기대를 내비쳤다. 그는 16일 “순천시가 균형발전박람회를 유치하게 된 것은 대한민국이 지향하는 포용과 혁신의 가치와 부합되는 도시 브랜드를 만들어 왔기 때문”이라고 뿌듯함을 보였다. 허 시장은 “그동안 광역도시 위주로 열렸던 박람회를 중소도시로 확대 공모해 순천이 기초지자체로는 처음으로 박람회를 개최하게 됐다”며 “진정한 균형발전의 시작이 될 것”이라고 강조했다. 그는 청와대 등 정치권에 지역 개최의 중요성을 수차례 설득하며 노력한 끝에 유치 결실을 봤다. 균형발전은 수도권과 지방의 균형발전이다. 행정 수도가 세종으로 옮겨졌기 때문에 지도상으로 보면 수도권에서 중간 지점으로 옮겨진 것이다. 하지만 남쪽의 끝인 남중권은 아직도 소외돼 있다. 그는 “진정한 균형발전을 위해서는 수도권의 대극인 남중권, 남중권의 중심인 순천으로 무게가 옮겨져야 한다”고 했다. 또 “이번 균형발전박람회로 남중권의 중심도시로 자리잡고, 한반도 신경제지도의 한 축을 담당할 대표적인 지방 강소도시로 도약하는 계기로 삼을 계획”이라고 강조했다. 허 시장은 “지역 현안 문제 해결을 위해 전 국민 아이디어로 추진하는 ‘전국 사회 혁신가 in 순천대회’에 많은 참여를 바란다”며 “이 대회의 성공 개최는 순천시가 남해안 남중권 중심도시로 도약하는 계기가 될 것이고 균형발전박람회가 지방분권을 앞당길 것”이라고 밝혔다. 이어 그는 “전 국토가 고루 발전할 수 있는 계기가 되도록 준비에 최선을 다하고 있다”며 “전국에서 혁신을 선도하는 도시, 가장 경쟁력 있고 살기 좋은 도시를 만들기 위해 28만 시민의 동참을 당부한다”고 말했다. 순천 최종필 기자 choijp@seoul.co.kr

하승수(51) 비례민주주의연대 공동대표는 오랫동안 ‘연방제 수준의 분권’을 강조해 온 자타 공인 ‘강경 분권론자’다. 지난해 정부가 구성한 국민헌법자문특별위원회 부위원장 겸 국민참여본부장으로 참여했던 그는 문재인 정부 재정분권의 우선순위와 방향 설정에 문제가 적지 않다고 지적했다. 그는 “자율적인 재정 운용에 초점을 맞추는 재정분권이어야 한다”면서 “무조건 지방세만 늘린다고 ‘주민’에게 좋은 건 아니다”라고 강조했다. -‘연방제 수준의 지방분권’ 주장하는 이유는. “독일이 만약 연방제가 아니었다면 통일이 가능했을까? 서독이 중앙과 지방 간 민주주의를 이뤘기 때문에 통일도 가능했다. 한국은 중앙집권 뿌리가 깊다. 아예 연방제라는 과감한 목표를 제시하고 분권을 추진해야 한다는 고민에서 그런 주장을 해 왔다. 우리가 중앙집권 역사가 오래됐으니까 지방분권이 힘들다고 하는 논리는 마치 우리가 과거 왕조국가였으니까 민주주의를 못 한다고 말하는 것이나 다름없다. 모든 권력이 국민에게서 나온다면, 국민들에게 더 가까운 권력이 돼야 한다. 그게 지방분권이다. 인구 5000만인 나라에서 모든 국민이 청와대만 바라보는 게 말이 되느냐.” -문재인 정부의 재정분권을 어떻게 평가하나. “큰 의지가 있다고 보지 않는다. 국민헌법자문특별위원회에서도 ‘연방제 수준의 지방분권’을 여러 차례 강조했다. 우리가 낸 최종안 중에는 광역지방자치단체가 ‘자치법률’로 조세를 신설할 수 있도록 하는 방안도 있었다. 나중에 보니 청와대에선 가장 ‘약한’ 방안을 채택했다. 딱 관료들이 할 수 있는 범위로만 가고 있다. 내가 생각하는 재정분권과 정부가 추진하는 재정분권의 방향도 서로 다르다.” -어떤 점이 다른가. “정부와 대다수 재정분권 전문가들은 세입 측면의 자율성을 강조한다. 나는 오히려 세출 측면의 재정분권이 더 급선무라고 본다. 국고보조금과 특별교부세, 특별교부금 등이 지방재정의 자율성을 갉아먹고 기획력도 떨어뜨린다. 국민기준선인 보편적복지는 국가가 하고 각 지역에서 실정에 맞게 사회서비스를 하도록 역할 분담을 하면 된다. 기초연금은 국가가 100% 책임지고 경기도는 청년배당, 서울시는 청년수당, 농촌 지역은 농민수당을 시행하는 방식이다. 정부가 전제조건을 다는 ‘꼬리표’만 없앤다면 지방교부세도 나쁘지 않다. 무조건 지방세를 늘리는 건 능사가 아니다.” -재정분권의 최종 목표는 무엇인가. “결국 ‘주민’이다. 주민들이 참여하고 통제할 수 있는 재정분권이어야 한다. 그러려면 주민소송, 주민소환, 주민발의, 주민참여예산을 전면 시행해야 하고 지역 발전계획도 분권화된 의사결정을 바탕으로 각 지역이 실정에 맞게 수립해야 한다. 정부가 내놓은 지방자치법 전부개정안은 그 부분이 미진하다. 세출에서 자율권을 주는 건 정부부처가 원하지 않는다. 특별교부세와 특별교부금 감축은 국회의원들이 꺼린다. 주민권한 강화는 지자체 단체장들이 터부시하고 있다.” 강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

재정분권은 문재인 정부의 주요 국정과제다. 전문가 그룹에서도 정책에 대한 찬반을 떠나 분권의 필요성 자체는 이견이 거의 없다. 하지만 ‘어떤 분권인가’라는 디테일로 들어가면 전혀 다른 양상으로 전개된다. 저마다 주장하는 분권의 목표, 재정분권과 균형발전의 관계 등에서 통일된 의견을 찾기 힘들다. 이 같은 혼선은 왜 발생할까. 재정분권과 균형발전을 구분하지 못하고, 재정분권을 무조건 좋은 것으로 보고, 선진국일수록 재정분권을 더 이루고 있다고 오도하는 3차원의 ‘인식 혼란’을 핵심 원인으로 꼽을 수 있다.●재정분권과 격차의 상관관계 적극적 재정분권론자인 A교수는 “궁극적으로 모든 재정 관련 권한을 지방정부에 넘겨야 한다”는 소신을 펴고 있다. 그가 보기에 “재정이 부족하거나 넘치는 불균형”은 지극히 정상적인 현상이다. 따라서 균형발전은 물론 지역 간 격차 해소에 정부가 나서는 것조차 재정분권의 원칙을 훼손하는 나쁜 정책이다. 물론 현실에서 이런 재정분권론은 작동할 수 없다. 하지만 A교수가 지적하듯이 중앙정부의 재정과 권한을 지방에 이양하는 것과 열악한 지방을 돕는 게 별개의 문제라는 건 사실이다. 원론적으로 말해서 재정분권은 지방 간 격차를 감수하거나 심지어 당연시하기 때문이다. 문재인 정부의 재정분권 정책은 비수도권 지방자치단체에 초점을 맞춘다. 지방재정 규모를 늘리는 방법으로는 대체로 지방세 비중을 높여 지자체가 자주적으로 활용할 수 있는 재원을 늘리는 데 주력한다. 이를 위해 정부는 지방소비세 확대를 추진 중이다. 하지만 이 정책의 최대 수혜자는 ‘재정이 열악한’ 지자체가 아니다. 지방세를 가장 많이 걷을 수 있는 지자체는 곧 재정력이 가장 좋은 서울·경기다. 지방세 확대를 요구했던 비수도권 지자체는 이제 지역 간 격차 문제 해결도 요구한다. 정부는 서울·경기·인천에 지역상생발전기금을 출연하도록 하는 등 ‘균형장치를 마련’하는 걸로 보완했다. 결국 재정분권은 ‘중앙의 재정을 지방에 넘기라’는, 정부의 힘을 빼라는 요구와 ‘중앙이 나서서 지역 간 격차를 완화하라’는, 정부의 힘에 기대는 요구가 함께 등장하는 자기모순에 빠진다. 이에 대해 윤영진 계명대 공공인재학부 명예교수는 “재정분권은 단순히 지자체에 돈을 더 주는 게 아니다”라고 꼬집었다. 이런 문제가 발생하는 건 무엇보다 정부 스스로 상호 모순된 목표를 제시하고 있기 때문이다. 특히 재정분권과 균형발전의 관계 설정이 혼란스럽다. 당장 ‘국정개혁 5개년 계획’만 하더라도 ‘국세·지방세 비율을 장기적으로 6대4 수준까지 개선’한다는 목표와 ‘지자체 간 재정 격차 완화 및 균형발전 추진’이 나란히 등장한다. 지방세 비중을 늘리면 지역 간 격차가 더 벌어지는 건 무시하고 마치 상호보완 관계인 것처럼 기술했다. 심지어 정책의 대상인 ‘지방’의 개념조차 혼란스럽다. 지방에는 지방자치나 지방선거처럼 중앙정부와 대칭되는 수직적인 의미의 지방, 지방도시나 지방이전처럼 수도권을 제외한 지역을 가리키는 수평적 의미의 지방 등 두 가지 서로 다른 범주가 존재하지만 실제로는 편의에 따라 지방이 비수도권이 되기도 하고 전체 지방이 되기도 한다. ‘중앙의 권한을 지방에 배분해야 한다’고 할 때 지방은 수도권을 포괄하는 반면 ‘지방재정이 열악하다’고 할 때는 비수도권만 가리키는 게 대표적이다. ●‘분권=민주화’는 근거 없는 신앙 문재인 정부의 재정분권 정책의 뿌리는 1980년대 민주화까지 거슬러 올라간다. 오랜 권위주의에 대한 반감은 중앙집권주의를 문제의 근원으로 비판하는 ‘(중앙)집권은 나쁜 것, (지방)분권은 좋은 것’이라는 인식을 강화시켰다. 거기다 지방자치제도 실시와 활발해진 풀뿌리운동, 지역 간 격차 문제는 지방분권과 민주화를 동일시하는 경향마저 낳았다. 특히 노무현 정부는 지방분권 3대 특별법(신행정수도건설특별법, 국가균형발전특별법, 지방분권특별법)에서 보듯 지방분권을 정책이 만들 수 있는 ‘선의 대명사’로 간주했다. 최장집 고려대 정치외교학과 명예교수는 2001년 논문에서 이런 경향을 ‘운동으로서의 분권’ 개념으로 정리하면서 “분권화야말로 한국사회가 안고 있는 모든 문제의 해결을 위한 열쇠가 된다고 간주하는 단순 도식화의 위험”이라고 지적했다. 이런 입장을 계승한 박상훈 정치발전소 학교장이 보기에 현 정부의 재정분권 정책은 ‘잘못된 진단’에 따른 ‘엉뚱한 처방’과 다름없다. 그는 “연방제 수준의 지방분권”이라는 선언이야말로 재정분권이 얼마나 철학 없이 진행되는지 보여 주는 살아 있는 증거일 뿐이라고 비판한다. 재정분권 정책에 비판적인 전문가들이 가장 우려하는 대목이 바로 ‘분권이란 무조건 좋은 것’이라는 접근법이다. 김상철 서울시민재정네트워크 기획위원은 “무조건 좋은 것, 가야 할 길로 보기 이전에 중앙정부와 지자체가 그만한 역량과 책임성이 있는지부터 따져봐야 한다”면서 “재정분권이 시민분권을 강화한다는 기대가 없다면 분권이 어떤 의미가 있겠는가”라고 지적했다. 오건호 내가만드는복지국가 운영위원장은 “결국 핵심은 지방자치다. 재정분권은 지방자치를 위한 수단일 뿐”이라면서 “재정분권이 없다고 지방자치가 안 된다고 보진 않는다”고 말했다. ●인식의 혼란이 정책 혼선으로 이어져 재정분권이 ‘선한 정책’의 대명사가 되면서 해외 사례나 중장기적인 시대 변화를 외면하게 하는 문제가 발생한다. 재정분권 정책의 근거로 자주 거론되는 ‘선진국일수록 재정분권 수준이 높다’는 식으로 호도하는 게 대표적이다. 일본이 도입한 고향납세제도를 제대로 된 검증도 없이 고향사랑기부제란 이름으로 도입하는 것 역시 이런 경향을 보여 준다. 무엇보다도 한국의 지방세 비중이 선진국에 비해 낮다는 것 자체가 사실과 부합하지 않는다. 경제협력개발기구(OECD) 자료를 보면 2016년 기준 총조세 대비 지방세 비중 평균은 20.2%로, 한국(23.7%)보다도 낮다. 연방제가 아닌 단일형 국가 평균은 15.7%다. 지방자치 역사가 오래됐다고 지방세 비중이 높은 것도 아니다. 이탈리아는 21.7%, 노르웨이는 16.2%, 영국은 6.0%, 네덜란드는 5.9%, 심지어 체코는 2.0%였다. 연방제 국가라도 독일(52.0%), 미국(43.3%)과 달리 호주는 20.7%뿐이다. 한국의 재정분권 수준이 낮다는 근거로 거론하는 ‘재정자립도’는 정반대 의미에서 상황을 호도한다. 재정자립도는 지방자치단체 일반회계 중 자체수입(지방세+세외수입)이 차지하는 비중을 가리키는 개념으로 2019년 기준 재정자립도는 51.4%다. 하지만 재정자립도는 OECD 공식지표에는 없는, 한국에서만 통용되는 지표다. 이에 비해 OECD와 비교가 가능한 지표를 보면 한국은 세입분권지수(일반정부세입 대비 지방정부자체세입)는 OECD보다 2.3% 포인트 낮은 17.0%, 세출분권지수(일반정부세출 대비 지방정부세출)는 10% 포인트 높은 42.9%다. 정작 재정분권이 지방세 확대로만 치우치게 되면서 더 심각하게 고려해야 할 인구감소 문제가 외면받는다. 한국지방재정학회장을 지낸 D교수는 정부의 재정분권 정책이 고령화에 따른 인구감소와 심각한 지역 간 격차 문제를 등한시하고 있다고 지적한다. 그는 “지방세 확대는 지역 간 형평성과 충돌한다. 현 시점에서 굳이 지방세 확대를 하는 건 지속가능하지 않다”고 강조했다. 마강래 중앙대 도시계획부동산학부 교수는 “지방분권은 가뜩이나 인구감소와 격차 문제로 어려움을 겪는 지방을 무너뜨리는 강력한 ‘한 방’이 될 것”이라고 전망했다. 재정분권은 그 자체로 진보적 정책도 아니고 보수적 정책도 아니다. 재정분권 옹호론과 비판론 역시 진보 성향과 보수 성향이 혼재돼 있다. 각자 구상하는 재정분권의 목표와 방향이 천차만별이기 때문이다. 하지만 문재인 정부가 추진하는 재정분권 방향이 문재인 정부 스스로 내세웠던 ‘총론’에 부합하는지 의문이라는 대목에선 대체로 의견이 일치한다. 신진욱 중앙대 사회학과 교수는 “재정분권과 지방자치, 균형발전을 뭉뚱그려 버리는 ‘인식의 혼란’, 목표와 수단에 대한 제대로 된 토론 부재”를 비판하며 이를 ‘분권지상주의’라고 지적했다. 강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

박상훈(56) 정치발전소 학교장은 11일 서울신문과의 인터뷰에서 “연방제 수준의 재정분권이라는 목표 자체가 문제”라면서 “중앙권력이 가진 권한과 예산을 무작정 지방권력에 넘겨주는 건 오히려 무책임과 ‘풀뿌리 권위주의’만 강화하는 결과를 초래할 수 있다”고 밝혔다. -문재인 정부의 ‘연방제 수준의 지방분권’을 어떻게 평가하나. “의지를 보여 주는 ‘선언’이라면 모르겠지만 정말로 연방제 수준으로 지방분권을 한다면 그야말로 재난이다. 현재 지방자치단체는 과도한 단체장 권한으로 인한 문제와 파열음이 끊이지 않는다. 지방의회는 수준과 자질 논란에서 자유롭지 않다. 지방재정만 풍족하게 하면 오히려 상황을 악화시킬 수 있다. 공권력은 작동 가능하고 실현 가능해야 한다. 의도대로 작동하려면 충분히 검토하고 준비해야 한다. 국가권력이건 지방권력이건 모든 공권력은 위험한 물건이기 때문이다.” -지방분권이 국가의 역량을 훼손하는 위험이 큰가. “국가라는 공적 권위체가 필요한 건 안전을 비롯한 개개인이 맞닥뜨리는 다양한 문제를 해결하기 위함이다. 분권의 명분은 과도한 중앙집권과 수도권 집중을 해소하기 위한 것인데, 과거 권위주의 정부가 대통령을 정점으로 한 비대한 행정권력을 휘두른 유산이라고 할 수 있다. 그 대안은 국가의 예산과 권한만 지방으로 떼 주기 이전에 국가 권력의 권한과 책임을 명확히 해야 한다. 분권화나 연방화라는 이름으로 지방의 책임은 빼고 예산과 권한만 더 부여하면 결국 아무도 책임지지 않는 권력만 난립하는 사태로 이어질 수 있다.” -국가와 지방의 바람직한 역할 분담은 무엇인가. “국세 대비 지방세 비중을 늘리는 게 당장 중요하다고 보지 않는다. 국가 예산을 제대로 쓰는 게 먼저다. 국회가 예산안 심사와 결산감사를 제대로 해야 한다. 마찬가지로 지자체에 예산을 더 주는 것보다는 지방의회의 기능과 수준을 고민하는 게 시급하다. 서두른다고 될 일이 아니다. 천천히 가는 게 더 빠른 길이다.” -재정분권에서 가장 중요한 원칙은 무엇인가. “책임성이다. 책임성의 울타리 안에서 지방의 특성과 조건에 따른 효율성과 형평성을 고민해야 한다. 정부 업무를 지자체로 넘기는 게 능사는 아니다. 전 국민을 대상으로 한 복지와 재분배 관련 업무는 오히려 중앙정부로 이양해야 한다. 지방분권은 목표가 돼선 안 돠며 결과로서 지방분권이 되는 과정을 밟아 나가야 한다.” 강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

DJ 국가사무 232건 지방정부로 이양 盧 지방교부세율 19.13%까지 인상 MB 지방재정 위기, 건전성 강화로 대응 재정분권 논의는 1995년 지방자치단체장 선거 부활과 함께 시작된 오래된 과제다. 역대 정부마다 내놓은 정책은 낙제점 수준의 평가를 받았다. 지방자치단체의 곳간은 우여곡절을 겪으며 조금씩 늘어났지만 재정분권의 취지는 잊혀졌고 근본적으로 중앙정부가 핵심 권한을 쥔 채 휘두르는 ‘승자독식’ 구조는 지금까지도 큰 변화가 없다. 김대중 정부는 지방자치제도 정비와 지역차별 개선 차원으로 지방분권에 접근했다. 1999년 ‘중앙행정권한 지방이양 촉진 등에 관한 법률’을 제정하고 지방이양추진위원회를 설치해 국가사무 전수조사를 실시해 612건에 이르는 지방이양사무를 확정해 이 가운데 232건을 지방으로 이양했다. 이를 이어받은 노무현 정부는 지방분권을 국정과제로 선정하며 재정분권 정책을 본격 시행했다. ‘지방활력을 통한 분권형 선진국가’를 내걸며 2004년 11월 발표한 지방분권추진 종합계획은 47개 과제를 제시했고 이 가운데 재정분권 관련 과제만 14개였다. 노무현 정부는 ‘내국세의 15.0%’이던 지방교부세율을 19.13%까지 인상했다. 국고보조사업 중 일부를 지방으로 이양했고 이를 위해 내국세의 0.83%를 재원으로 하는 분권교부세를 만들었다. 담배소비세율을 인상하고 종합부동산세 전액을 재원으로 하는 부동산교부세를 신설했다. 지방자치 활성화를 위한 주민투표, 주민소환 등도 정비했지만 기대에 미치진 못했다. 중앙의 권한을 지방에 나눠 주려는 노력은 이명박 정부 들어 급제동이 걸렸다. 이명박 정부는 소득세·법인세 감세와 종부세 축소를 추진했고 이는 2008년 세계 금융위기와 맞물려 심각한 지방재정 위기를 초래했다. 지방재정 보전 요구가 높아지면서 지방소득세와 지방소비세를 도입했다. 지방소비세로 인한 지자체 간 재정 격차를 완화하기 위해 수도권의 지방소비세수 중 35%를 재원으로 하는 지역상생발전기금을 만들었다. 지방재정 위기 비판에 이명박 정부는 방만한 지방재정 운용에 책임을 돌리는 ‘지방재정건전성 강화’로 대응했다. 박근혜 정부는 대선 공약이었던 무상보육에 필요한 재정 부담을 지방에 떠넘기면서 청년수당(서울)이나 청년배당(경기 성남) 등 지자체가 자율적으로 추진했던 정책을 억눌렀다. 이는 2010년 지방선거 이후 대거 들어선 ‘진보 지방권력’과의 충돌로 이어졌다. 재정분권 요구는 ‘부당한 중앙권력에 대항’하는 정당성을 확보했다. 오건호 내가 만드는 복지국가 운영위원장은 “부자감세로 인한 부작용을 겪으면서도 증세는 안 된다는 도그마에 빠져 재정 확충 노력은 부족했다. 재정 악화로 인한 부담을 지방에 전가하려 하면서 중앙·지방 갈등이 격화됐다”고 평가했다. 이명박·박근혜 정부 들어 두드러진 특정 지역으로의 인사 및 예산 편중 등 ‘승자독식’ 구조는 재정분권론이 힘을 얻는 강력한 배경이 됐다. 박근혜 정부 시기의 기획재정부 예산실은 5개 국장 자리 중 호남 출신은 1명 이상 임명하지 않는다는 ‘호남 쿼터’가 공공연한 규칙이었다. 이와 관련, 기재부 고위 관계자는 “당시 모 장관은 ‘그러려고 정권 잡은 것 아니냐’는 말을 대놓고 했다”고 말했다. 신진욱 중앙대 사회학과 교수는 “한국 사회가 직면한 다양한 과제를 ‘지방분권’이라는 이름으로 뒤섞거나 지방분권과 민주화를 동일시하는 경향이 1990년대 이후 나타났다”고 지적한다. 그는 “이런 경향이 점점 강해지면서 수도권 집중 완화, 주민참여 촉진 등 다양한 의제가 모조리 ‘지방분권’으로 뒤섞여 버렸다”면서 “특히 이명박·박근혜 집권기 동안 진보층에 ‘국가’가 혐오의 대상이었다면 ‘지역’은 희망이었다. 이런 경험이 문재인 정부 지방분권 정책의 배경이 됐다”고 말했다. 강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

문재인 정부는 대선공약부터 국정과제와 ‘자치분권 종합계획’ 등을 통해 자치분권, 그리고 자치분권의 핵심 수단인 재정분권을 이루겠다는 강력한 의지를 드러내 왔다. 이를 위해 가장 먼저 등장하는 해법은 현행 8대2의 비율인 국세와 지방세 비중, 즉 ‘2할자치’를 7대3으로, 장기적으론 6대4까지 바꾸겠다는 것이다. 문 정부가 지난해와 올해 국회에 제출한 ‘지방소비세 10% 포인트’ 인상 법안이 핵심이다. 지자체 재정의 가장 큰 비중을 차지하는 건 지방세 수입, 중앙정부가 내국세 수입의 19.24%를 지자체에 나눠 주는 지방교부세, 기초연금이나 아동수당 등 사업별로 중앙정부와 지자체가 일정액씩 부담하는 국고보조금 등 세 가지다. 2019년 기준 각각 약 82조원, 52조원, 59조원 규모다. 하지만 지방자치제도가 뿌리를 내리고 정부 차원의 복지사업을 실제 수행하는 지자체 부담이 커지면서 지방재정을 확충해야 한다는 요구가 갈수록 커지고 있다. 지자체의 자율성을 확보하는 방안으로 현행 20%대에 불과한 국세 대비 지방세 비중을 늘려야 한다는 주장도 적지 않다. 이는 지자체가 자율적으로 쓸 수 있는 재정 규모를 늘리는 게 지방자치와 분권의 첫걸음이라는 논리다. 문재인 정부의 재정분권 기본 전제도 동일하다. 하지만 지방소비세 인상 효과를 논하기 위해서는 먼저 현행 8대2인 구조가 왜 문제인지, ‘4할자치’의 효과를 제시할 수 있어야 한다. 국민 동의도 필수다. 하지만 이 부분에선 재정분권 옹호론자들조차 “더 많은 토론이 필요하다”거나 “국민들을 설득하는 작업이 필요하다”며 한발 물러날 정도다.문 대통령이 대선공약으로 ‘국세와 지방세 비중 6대4’를 천명하기 전까지만 해도 지방분권론자들의 목표는 ‘국세와 지방세 비중 7대3’이었다. 이들에게도 6대4는 어느 날 하늘에서 뚝 떨어진 목표치였다. 익명을 요구한 전 청와대 관계자는 “문 대통령의 공약을 누가 만들었는지 모르지만 애초에 불가능한 공약”이라면서 “솔직히 첫 단추부터 잘못 꿴 공약이었다. 현행 8대2 구조가 문제라고 보지도 않는다”고 밝혔다. 지방재정학자 A교수는 “선거 때마다 지방표를 의식한 후보들이 재정분권 확대를 공약하고 별다른 고민 없이 추진하는 식”이라고 지적했다. 7대3 목표조차도 논란에서 자유롭지 못하기는 마찬가지다. 지방재정학자 B교수는 “왜 7대3이냐는 근거 자체가 희박하다”면서 “지방세 비중이 적다고들 하지만 국제 비교를 해 보면 꼭 그렇지도 않다. 7대3은 일종의 정치적 구호일 뿐”이라고 말했다. 그는 “7대3으로 맞추려면 십몇조원이 지방으로 추가로 가야 한다. 그게 가능한가. 처음부터 이룰 수 없는 목표였다”고 지적했다. 범정부 재정분권태스크포스(TF)에 참여했던 C교수 역시 “국세와 지방세 비중은 나라마다 역사적, 제도적 맥락에 따른 것이지 정답이 없는 문제”라고 강조했다. 지난해 구성된 대통령소속 자치분권위원회 산하 범정부 재정분권TF는 초기부터 지방세 확대 문제를 두고 격론을 벌였다. 그 결과물이 바로 “부가가치세의 11%를 지방에 주는 지방소비세율을 10% 포인트 인상한다”는 것이었다. 하지만 이를 둘러싼 불만과 문제 제기는 전문가뿐 아니라 지자체에도 팽배하다. 무엇보다 지방소비세 인상이 재정분권을 강화하지 못하는 데다 지역 간 불균형만 악화시키는 결과를 초래할 수 있기 때문이다. 이미애 인천연구원 연구위원이 최신 지방재정자료를 바탕으로 분석한 결과에서도 확인된다.정부가 지방소비세를 늘린다고 지자체 세입이 마냥 늘어나는 건 아니다. 지방소비세가 늘어난 만큼 내국세 수입이 줄어들고 이는 곧 지방교부세를 나눠 줄 수 있는 분모 자체가 줄어드는 것을 의미한다. 결과적으로 지방소비세 증가를 지방교부세 감소가 상쇄한다. 서울·경기처럼 지방소비세 증가액이 워낙 큰 곳만 예외일 뿐이다. 심지어 충남과 경남북은 곳간이 각각 1000억원이 넘게 줄어든다. 그나마 증가하는 전남조차 61억원에 불과하다. 지방소비세가 지역 간 불균형을 심화시킨다는 건 이명박 정부가 지방소비세를 도입할 때부터 논란이 됐다. 당시 정부는 이 문제를 완화하기 위해 지방소비세 배분 방식을 민간최종소비지출을 백분율로 환산한 시도별 소비지수에 지역별 가중치(수도권 100%, 비수도권 광역시 200%, 비수도권 도 300%)를 적용하는 것으로 정했다. 하지만 이로 인해 복지예산 증가에 따른 재정부담이 가장 많은 광역시가 도에 비해, 광역시 자치구가 군에 비해 차별받게 됐다. 이 같은 문제 제기에도 불구하고 정부가 지방소비세 인상을 추진하는 이유는 무엇일까. C교수는 “기획재정부나 행정안전부 모두 지방소비세 인상에 큰 이견이 없다. 다른 세목을 건드리는 것보다 간편하기 때문이다. 일종의 행정편의주의였다”면서 “더 큰 문제는 관료들이 어떻게든 대통령 공약에 맞출 수밖에 없는 문제이다 보니 처음부터 답은 정해져 있었다”고 말했다. 지방소비세 인상이 지자체에 미치는 분석 결과가 나올 때마다 되풀이되는 풍경이 있다. 광역시와 도 사이에 표정이 엇갈린다. 특히 인천이 가장 큰 문제를 제기한다. 서울과 경기는 어차피 손해 볼 게 없다. 비수도권 시군에서도 크게 불만은 없다. 하지만 여기에도 변수가 생겼다. 정부가 재정분권 방안의 하나로 약 3조 6000억원 규모의 국고보조사업을 지방사무로 이양한다고 했기 때문이다. 이 사업들 대부분이 시군으로 넘어온다. 시군으로선 수익이 늘어나는 만큼 부담도 늘어난다. 지방재정 전공인 D박사는 “정부는 지방소비세를 늘려 주는 대신 지자체의 부담도 확대하고 싶어 한다. 그래서 등장한 게 국가균형발전특별회계(균특) 사업 일부를 지방에 이양하는 것”이라고 지적했다. 그는 “균특은 국가가 균형발전을 위해 별도 재원을 만들어 해 오던 건데 이를 재정분권이라는 이름으로 지방에 넘기는 건 결국 재정분권이란 이름으로 균형발전을 훼손하는 것”이라고 비판했다. 재정분권은 지방에서 먼저 요구하는 의제였다. 중앙정부의 ‘갑질’에서 벗어나 자율성을 확대하자는 요구는 특히 지자체의 혁신실험이 정당성을 확보하며 문재인 정부의 국정과제가 됐다. 하지만 거기까지였다. 재정분권이 사실상 지방소비세 10% 포인트 인상으로 귀결되면서 중앙정부와 광역지자체, 광역시와 도, 기초지자체 사이에 지방소비세와 지역상생발전기금 배분 방식, 균특 보전 등을 둘러싼 갈등만 증폭되고 있다. 강국진 기자 betulo@seoul.co.kr

서울특별시의회 제1기 예산정책연구위원회(위원장 황규복 의원, 구로3)는 지난 6일 컨퍼런스 하우스 달개비에서 연구발표회를 개최하였다. 예산정책연구위원회는 서울시의회의 예산․결산 및 지방재정 등에 대한 의정 활동과 시정발전을 위한 예산정책 연구활동 등을 위해 설치되었으며, 시의원 15명과 예산재정 전문가 10명으로 구성되었다. 이 날 연구발표회는 2명의 위원이 연구결과 발표 후 참석한 위원들과 발표자 간 질의응답 등 토론하는 방식으로 진행되었다. 첫 번째로 신동면 위원(경희대 행정학과 교수)이 복지정책을 주제로 하여 ‘서울형 기초보장제도 발전과제’에 대한 연구결과 발표를 통해 서울형 기초보장제도의 수급자 및 부양의무자 재산기준 문제점을 지적하고 개선방안을 제시하였다. 두 번째로, 김태호 위원(한국지방세연구원 선임연구위원)은 지방분권을 주제로 하여 ‘지방재정분권 확대를 위한 지방세 확충방안’에 대한 연구결과 발표를 통해 현재 정부에서 추진 중인 지방재정분권 추진계획을 살펴보고, 지방자치단체의 자체세입 확충방안 등을 제시하였다. 연구결과 발표 이후에는 발표 내용에 대하여 연구발표회에 참석한 위원들과 발표자 간의 질의응답 등 토론이 전개되었다. 황규복 예산정책연구위원회 위원장은 “오늘 발표된 연구결과를 활용하여 한정된 예산을 효율적으로 사용하고 시민이 체감할 수 있는 변화를 만들어 나갈 수 있도록 적극 노력하겠다.”라고 밝혔다. 온라인뉴스부 iseoul@seoul.co.kr