뇌물수수 등 혐의로 구속영장이 발부된 박근혜 전 대통령이 31일 오전 서울구치소에 수감되기 위해 검찰차량을 타고 서초동 서울중앙지검을 나서고 있다. 강부영 서울중앙지법 영장 전담 판사는 증거 인멸 등의 우려가 있다는 검찰 측 주장을 받아들여 구속영장을 발부했다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

뇌물수수 등 혐의로 구속영장이 발부된 박근혜 전 대통령이 31일 오전 서울구치소에 수감되기 위해 검찰차량을 타고 서초동 서울중앙지검을 나서고 있다. 강부영 서울중앙지법 영장 전담 판사는 증거 인멸 등의 우려가 있다는 검찰 측 주장을 받아들여 구속영장을 발부했다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

경찰이 31일 서울시 서초구 서초동 서울중앙지검에서 뇌물수수 등 혐의로 구속영장이 발부된 박근혜 전 대통령의 구속집행을 준비하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

대선을 앞둔 정치권에서 개헌론이 쏟아지고 있다. 개헌은 국가의 기본 틀을 바꾸는 중차대한 과제다. 오늘날 국민의 관심에서 멀어져 시효가 소멸된 사안들을 개정하게 된다. 그런 만큼 차기 헌법에는 대한민국의 존립 및 발전에 도움이 되는 뚜렷한 방향성을 갖고, 국민의 뜻을 올곧이 반영하며, 현재를 넘어서 미래까지 반영하는 시대정신이 담겨야 한다. 현재 개헌 논의는 권력 분권에 초점이 맞춰져 있다. 개헌의 대상과 방향은 지극히 제한적이다. 지난 3월 15일 자유한국당·국민의당·바른정당 등 3당은 ‘4년 중임 분권형 대통령제’를 핵심으로 하는 헌법 개정안에 합의했다. 튼실한 국가 체제를 위해서는 무릇 ‘씨줄’과 ‘날줄’을 잘 조여야 한다. 그러나 대통령·국회 간 권력 분점인 ‘씨줄’만 다듬으려 하고, 낡고 해진 중앙정부·지방정부 간 분권인 ‘날줄’에는 정치권의 관심이 전무하다시피 하다. 각 당의 대선 주자들도 지역 균형 발전이라는 이름으로 지방분권 공약의 포장은 해 놨지만 내용물을 가늠하기 어렵다. 분권은 대통령·국회 등 중앙 권력 구조의 수평적 분권, 중앙·지방 간 수직적 분권, 국가와 국민 사이 권력 분산이라는 3각 축으로 이뤄져야 한다. 대표적 사례로 자치입법과 자치재정에 관한 헌법 규정을 들 수 있다. 헌법 제117조는 지방정부는 ‘법령의 범위 안’에서 자치 법규인 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있다. 이 법령은 법률과 하위법인 시행령·시행규칙까지 포함한다. 즉 지자체가 지역 여건을 반영한 조례를 만들려 해도 중앙정부의 광범위한 ‘행정입법’에 제약을 받게 된다. 따라서 개헌 과정에서 ‘법령의 범위 안’을 ‘법률의 범위 안’으로 수정해야만, 중앙정부의 지방정부에 대한 불필요한 간섭을 줄일 수 있다. 또 헌법 제59조는 조세의 종목과 세율을 법률로 정하도록 돼 있는데, 이는 자치재정권을 옥죄는 측면이 강하다. 지자체가 고유 권한으로 새로운 세목을 설치할 수 없다면 이는 진정한 자치를 한다고 보기 어렵다. 따라서 분권형 개헌에서는 조례로써 지방세(법정외세)를 신설할 수 있도록 권한을 보장해야 한다. 지방행정 체제 개편 역시 분권형 헌법에 담아야 한다. 현재의 헌법으로는 시·도의 통합으로 새로운 거대 행정구역을 만든다 해도 그에 상응하는 폭넓은 자치권 부여가 사실상 불가능하다. 대한민국이 곧 마주하게 될 인구절벽·남북통일 시대 등을 감안하면 거대 행정구역 개편에 대해 헌법에서 규정할 필요가 있다. 이는 중앙·지방 간 수직적 권력의 배분을 위해서나 주민자치에 기초한 지역별 특색을 갖춘 균형발전을 위해서도 바람직하다. 같은 맥락에서 특별자치의 실시에 대해서도 헌법에 원칙적 규정을 두고, 그 설치 및 운영에 관한 사항은 법률로 정하게 할 필요가 있다. 다만 자치단체의 종류를 헌법에 열거하자는 주장은 신중한 검토가 필요하다. 이는 지역 여건 변화에 따른 주민의 선택을 제한할 수 있기 때문이다. 자치단체의 종류를 시·도와 시·군·자치구로 명시할 경우 인구 소멸로 인해 존립 기반이 무너진 자치단체를 폐지하기 어려울 뿐 아니라 이미 시·군이 없는 제주특별자치도와 세종특별자치시는 위헌이 되고 만다. 국민에게 권한을 넘겨주는 국민분권도 빼놓을 수 없는 사항이다. 세세한 내용을 헌법에 담을 수 없을지라도 정부가 국민의 뜻을 왜곡하거나 제대로 이행하지 않을 경우에 대한 최소한의 안전 장치는 필요하다. 스위스처럼 헌법을 바꿀 수 있는 권한을 국민에게 넘겨주는 이른바 ‘국민개헌안 발의제’ 도입도 대안이 될 수 있다. 국민 100만명 이상 서명을 받아 개헌안을 발의하면 대통령이 국민투표에 부의하도록 헌법에 명시하는 것이다. 이런 장치야말로 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”는 헌법의 명령을 실행할 수 있다. 만 30년 만에 다시 열린 개헌의 창이 닫히기 전에 충분한 국민적 논의를 하되 지방과 국민에게 권한을 넘겨주는 지방분권과 국민분권에 더 많은 관심을 가져야 한다. 정치적 계산이 아닌 대한민국 민주주의의 100년 대계를 반영한 실질적인 분권형 개헌을 촉구한다.

30일 오후 영장실질심사(구속 전 피의자심문)를 마친 박근혜 전 대통령이 서울 서초구 서울중앙지법을 나서 대기장소인 서울중앙지검으로 향하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

30일 오후 영장실질심사(구속 전 피의자심문)를 마친 박근혜 전 대통령이 서울 서초구 서울중앙지법을 나서 대기장소인 서울중앙지검으로 향하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

30일 오후 영장실질심사(구속 전 피의자심문)를 마친 박근혜 전 대통령이 서울 서초구 서울중앙지법을 나서 대기장소인 서울중앙지검으로 향하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

30일 오후 영장실질심사(구속 전 피의자심문)를 마친 박근혜 전 대통령이 서울 서초구 서울중앙지법을 나서 대기장소인 서울중앙지검으로 향하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

영장실질심사(구속 전 피의자 심문)를 받기 위해서 30일 오전 서울 서초구 서울중앙지법에 출석한 박근혜 전 대통령이 포토라인에 서지 않은 채 바로 법정으로 향하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

박근혜 전 대통령이 30일 영장실질심사(구속 전 피의자심문)를 받기 위해서 서울 서초구 서울중앙지법에 출석하고 있다. 박 전 대통령은 이날도 어김없이 전담 미용사인 정송주, 매주 자매를 불러 평소와 같이 머리카락 한 올 흐트러짐 없는 올림머리를 한 채 삼성동 자택을 나서 법원에 도착했다. 법원이 구속영장을 발부해 박 전 대통령의 구속이 결정되면 더 이상 올림머리를 할 수 없게 된다. 구치소 내에서 올림머리를 할 때 쓰는 실핀은 위해 우려때문에 소지가 전혀 불가능하기 때문이다. 검찰 출신 이용주 국민의당 의원은 이날 CBS라디오 ‘김현정의 뉴스쇼’와의 인터뷰에서 박 전 대통령의 구속을 확신하며 “지금 들어가면서 올림머리를 푸는 순간 그리고 아침에 일어났을 때 다시 올림머리를 할 수 없다는 현실을 직시하게 될 때 박 전 대통령이 작년 11월부터 있었던 지금까지의 일들을 새롭게 인식하는 시점이 되지 않을까 싶다”고 말했다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr 박윤슬 기자 seul@seoul.co.kr 온라인뉴스부 iseoul@seoul.co.kr

30일 오전 박근혜 전 대통령이 구속영장실질 심사를 위해 서울 서초동 서울지법으로 들어가고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

박근혜 전 대통령이 30일 오전 서울 서초구 서울중앙지법으로 영장실질심사(구속 전 피의자 심문)를 받기 위해 출석하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

30일 오전 박근혜 전 대통령이 영장실질심사를 받기 위해 서초구 서울중앙지방법원으로 들어서고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

특정범죄가중처벌법상 뇌물수수와 직권남용 권리행사방해 등 13개 혐의를 받고 있는 박근혜 전 대통령이 30일 오전 서초구 서울중앙지방법원에 출석하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

박근혜 전대통령이 30일 오전 영장실질심사를 받기 위해 서울 중앙 지법에 도착하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

박근혜 전 대통령이 영장실질심사를 받기위해 30일 오전 서울중앙지법에 도착하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

박근혜 전 대통령이 30일 오전 헌정 사상 전직 대통령 신분으로는 처음으로 구속 전 피의자 심문(영장실질심사)을 받기 위해 서울 서초동 중앙지법에 출석하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

박근혜 전 대통령이 30일 오전 서울 서초구 서울중앙지방법원에 영장실질심사를 받기 위해 입장하고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

박근혜 전 대통령의 구속영장 실질심사를 하루 앞 둔 29일 서울 삼성동 박 전 대통령 자택 앞에서 박 전 대통령 지지단체인 근혜동산 소속 회원들이 기자회견을 갖고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr

박근혜 전 대통령의 구속영장 실질심사를 하루 앞둔 29일 서울 삼성동 박 전 대통령 자택에서 유영하 변호사가 나오고 있다. 정연호 기자 tpgod@seoul.co.kr