음주운전이나 음주측정 거부를 2회 이상 한 사람에 대해 가중처벌을 적용하는 이른바 윤창호법 조항이 헌법재판소의 거듭된 위헌 결정으로 효력을 완전히 상실했다. 헌재는 31일 재판관 7대 2 의견으로 도로교통법 148조의 2 1항의 처벌 대상에 ‘위헌’ 결정을 내렸다. 작년 11월과 올해 5월에 이어 세 번째 위헌 결정이다. 이 조항은 음주운전 또는 음주측정 거부 행위를 금지한 도로교통법 조항을 2회 이상 위반한 사람을 2∼5년의 징역형 또는 1000만∼2000만원의 벌금형에 처하는 가중 처벌 규정이다. 2018년 만취 운전자의 차에 치여 사망한 윤창호씨(당시 22세) 사건을 계기로 만들어졌다. 그러나 헌재는 지난해 11월 이 조항을 두고 “책임과 형벌 사이의 비례성을 인정할 수 없다”며 첫 번째 위헌 결정을 내렸다. 가중처벌 요건이 되는 과거 음주운전 행위와 음주운전 재범 행위 사이에 시간적인 제한이 없고, 과거의 위반 행위가 형의 선고나 유죄 확정 판결을 받은 전과일 필요도 없어 불합리하다는 것이다. 즉 음주운전으로 적발된 사람이 10년 전 음주운전을 한 적이 있어 가중처벌을 받아야 한다면, 현재 위반한 건이 준법정신이 현저히 부족한 행위이거나 사회구성원의 생명·신체를 반복적으로 위협하는 행위로 볼 수 있냐는 것이다. 같은 음주운전이라도 과거 위반 전력이나 혈중알코올농도 수준, 운전 차량의 종류 등에 따라 위험의 정도가 다를 수 있는데 윤창호법의 처벌이 지나치게 엄하다며 “재범 음주운전 예방 조치로 형벌 강화는 최후의 수단이 돼야 한다”고도 했다. 올해 5월과 이날 헌재의 위헌 결정 역시 마찬가지 논리를 들었다. 위헌 결정이 재차 내려진 이유는 윤창호법으로 처벌되는 경우의 수가 여러 가지이기 때문이다. 도로교통법 148조의2 1항의 가중처벌 상황을 경우에 따라 나눠 보면 ▲ 2회 이상 음주운전 ▲ 2회 이상 음주측정 거부 ▲ 음주운전·음주측정 거부 혼합 등 세 가지로 나뉜다. 헌재는 헌법소원 청구인 등이 언제, 어떤 혐의로 처벌받았는지를 각각 따져 심판 대상을 한정한다.  검찰은 음주운전 등을 금지하는 일반 법령을 적용하되, 가중 처벌 사유를 수사와 재판에 적극 반영해 처벌을 끌어낸다는 입장이다.

헌법재판소가 음주운항 재범을 가중처벌하는 일명 ‘바다 위의 윤창호법’에 대해 음주운전 재범을 가중처벌하는 ‘윤창호법’과 마찬가지로 위헌 결정을 내렸다. 헌재는 31일 재판관 7대2 의견으로 해사안전법 104조의2 2항 중 ‘2회 이상 술에 취한 상태에서 선박의 조타기를 조작한 운항자’ 부분이 헌법에 위반된다고 결정했다. 해당 조항은 음주운항 금지규정 위반 전력이 1회 이상 있는 사람이 다시 음주운항을 한 경우 2년 이상 5년 이하의 징역이나 2000만원 이상 5000만원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 2019년 2월 러시아 화물선이 음주운항으로 부산 광안대교에 충돌하는 사고가 벌어진 뒤 이듬해 해당 조항이 만들어졌다. 헌재는 지난해 11월과 지난 5월 윤창호법에 대한 위헌 결정을 내린데 이어 이날 구조가 비슷한 해사안전법 해당 조항에 대해서도 역시 책임과 형벌 사이의 비례성을 인정하기 어렵다고 판단했다.헌재는 “심판 대상 조항은 과거의 위반행위와 처벌대상이 되는 음주운항 재범 사이에 아무런 시간적 제한을 두지 않고 있다”며 “비난 가능성이 상대적으로 낮은 음주운항 행위까지도 법정형의 하한인 2년 이상의 징역 또는 2000만원 이상의 벌금을 기준으로 처벌하도록 하고 있으므로 책임과 형벌 사이의 비례성을 인정하기 어렵다”고 밝혔다. 특히 헌재는 “강한 처벌이 국민 일반의 법감정에 부합할 수는 있으나 결국 중한 형벌에 대한 면역성과 무감각이 생기게 돼 범죄예방과 법질서 수호에 실질적인 기여를 하지 못하는 상황이 발생할 수 있다”며 “반복적인 위반행위를 예방하기 위한 조치로서 형벌의 강화는 최후의 수단이 되어야 한다”고 지적했다.

기재부·법무부 ‘경제 형벌규정 1차 개선과제’ 보고정부가 국민의 생명·안정 등 중요법익과 관련성이 적은 단순 행정상 의무·명령 위반행위에 대한 형벌의 과태료 전환을 추진한다. 형벌 필요성이 인정될 경우 보충성·비례성 등의 원칙에 의거하여 합리화할 예정이다. 기획재정부와 법무부는 26일 대구 성서산업단지 내 아진엑스텍에서 제1차 규제혁신전략회의를 열고 경제 형벌규정 개선 추진계획 및 1차 개선과제를 윤석열 대통령에게 보고했다. 정부는 1차 과제로 총 32개 경제 형벌 규정을 개정하기로 했다. 윤 대통령은 “정부의 중요한 역할은 민간이 더 자유롭게 투자하고 뛸 수 있도록 방해되는 제도와 요소를 제거해주는 것이고 그 핵심이 규제혁신”이라면서 “새 정부의 진정한 혁신은 자유의 창의에서 나온다”고 강조했다. 두 부처는 우선 13개 형벌 조항을 비범죄화 하는데 뜻을 모았다. 예컨대 지금까지 식품위생법상 일반 음식점 등 식품접객업자가 손님을 유인하는, 이른바 호객행위에 대해 현행처럼 3년 이하의 징역 또는 3000만원 이하 벌금을 부과하는 대신 업자에 대한 허가·등록 취소, 영업정지 등 행정제재를 내리기로 했다. 공정거래법상 기업이 각종 신고 의무를 단순 행정상 과실로 위반할 경우 벌금형 조항을 두는 일이 많았지만, 앞으로는 과태료를 매기는 제재를 가하기로 했다. 형벌을 병행할 상황이라도 행정제재를 먼저 내리고, 이를 지키지 않았을 때 형벌을 부과하게 하는 개편도 이뤄졌다. 이를테면 현행 대규모유통업법은 사업자가 납품업자에게 자신과 배타적으로 거래하도록 하거나 다른 사업자와의 거래를 방해한 경우 2년 이하의 징역이나 1억 5000만원 이하의 벌금을 부여토록 했는데, 앞으로는 과징금·시정명령을 먼저 내린 뒤 미이행시 형벌을 부과한다. 건설위탁 원사업자가 수급사업자에게 공사대금 지급을 보증하지 아니했을 때 하도급대금의 2배에 상당하는 금액 이하 벌금을 내리도록 한 하도급법도 하도급대금의 2배를 초과하지 않는 범위의 과징금 부과 및 시정명령을 우선 하고 시정명령 불이행시 형사처벌을 하도록 한다. 불공정무역조사법 등 14개 형벌 조항에 대해선 형량을 낮췄다. 오염물질을 불법 배출해 사람을 죽거나 다치게 한 경우 무기 또는 5년 이상 징역형을 부과토록 한 환경범죄단속법을 상해의 경우 법정형을 무기 또는 3년 이하 징역으로 하향하는 식이다. 사망과 상해의 다른 결과를 같은 형량규정으로 처벌하는 법은 비례성에 어긋난다는 판단에 따른 조치다. 불공정무역조사법에서 원산지 표시 대상물품의 수출·수입 관련 위반행위와 관련해 미수범까지 5년 이하 징역 또는 1억원 이하 벌금으로 처벌한 조항 역시 미수범을 기수범처럼 처벌하는데 비례성 문제가 있다고 판단, 처벌 조항을 삭제하고 미수범 처벌의 근거만 규정키로 했다. 정부는 올해 안에 법을 개정해 이날 발표한 1차 과제를 이행할 계획이다. 그러나 여소야대 국회 지형인데다, 대부분의 개정안이 기업인에 대한 형벌을 약화하는 내용을 담고 있어서 개정 과정에서 야당 및 노동계의 반발이 있을 것으로 예상된다. 기재부는 앞서 지난 6월 윤석열 정부의 경제정책 방향을 발표하며 “경제법령상 형벌이 기업 활동을 과도하게 제약하지 않도록 행정제재로 전환하거나 형량을 합리화하겠다”고 밝혔다. 이후 ‘경제 형벌규정 개선 태스크포스(TF)’를 구성해 개선 과제를 선정했다.

안중근 의사 순국 100주기였던 2010년 3월 26일 오후 9시 서해 백령도 해상에서 역전의 초계함 천안함이 북한 잠수함의 어뢰 공격으로 침몰했다. 북한의 불법 기습공격으로 이창기 준위를 비롯한 46명의 젊은 용사가 무고한 목숨을 잃었다. 군 안팎에서는 ‘비례성 원칙’에 따른 보복공격 요구가 빗발쳤지만 당시 이명박 대통령은 결정을 주저했고, 북한 소행이 맞다는 국제합동조사단 조사 결과가 나온 이후에도 상응한 조치는 이뤄지지 않았다. 전면전을 막았다면서 이 전 대통령의 ‘결정장애’에 안도의 한숨을 내쉬는 사람들도 적지 않았지만 군 내부에서는 수십 명의 장병이 희생됐는데도 상응한 대응을 하지 않음으로써 군을 욕보이고 장병들의 사기를 꺾었다는 힐난이 들끓었다. 2005년 스티븐 스필버그 감독이 만든 영화 ‘뮌헨’은 1972년 뮌헨올림픽 당시 팔레스타인 무장저항단체 ‘검은 9월단’이 자행한 이스라엘 선수단 테러와 이스라엘의 그 보복 대응을 소재로 삼고 있다. 이스라엘은 7년에 걸쳐 테러와 관련된 검은 9월단 지도자들을 암살했는데 작전명은 ‘신의 분노’로 명명했다. 영화에서는 보복에 나선 모사드 대원들의 심적 동요 등도 엿보이지만, 작전을 지휘한 마이크 하라리는 타계 후에도 “이스라엘 안보를 위해 싸운 가장 위대한 전사 중 한 사람”으로 추앙받고 있다. ‘눈에는 눈, 이에는 이’라는 말이 있다. 최초의 성문법으로 알려진 함무라비법전의 ‘동해(同害)복수’ 원칙이다. 타인의 눈을 상하게 한 자는 눈을 상하게 하고, 이를 상하게 한 자는 똑같이 이를 상하게 하라는 조문이 전해지고 있다. 부모를 구타한 아들은 손목을 자르라고도 돼 있다. 함무라비법전의 대응 방식은 현대 국제법상 자위권의 범위를 규정하는 원칙으로도 원용되곤 한다. 한미가 현충일인 그제 탄도미사일 8발을 동해상으로 발사한 것도 같은 맥락이다. 전날 북한이 동해상으로 단거리탄도미사일 8발을 발사한 데 대해 동종·동량으로 대응한 것이다. 함무라비식 대응은 일견 설득력 있게 들리는 것도 사실이다. 하지만 ‘보복의 악순환’ 우려는 떨칠 수가 없다. 이스라엘과 팔레스타인은 지금도 여전히 ‘눈에는 눈, 이에는 이’ 대응을 하고 있는 것 아닌가.

군사용어의 국제법적 해석 및 판단은 매우 가변적이다. 그 용어가 사용되는 상황, 주체, 결과에 따라 평가는 다양하다. 상황이 발생했을 때 사실관계 파악부터 어려운 경우가 많다. 행위의 결과에 따라 법적 평가가 달라질 개연성도 매우 높다. 추후에 이루어질 법적 평가에 대한 방어적인 차원에서도 군사용어가 일반적으로 활용된다. 블라디미르 푸틴 러시아 대통령은 지난 9일 제2차 세계대전 종전기념일(러시아의 전승절) 연설에서 우크라이나에서의 군사행동이 서방의 침략을 막기 위한 선제적 조치(preemptive move)로서 시기적절하고 필요한 대응이었다고 주장했다. 처참한 피해를 야기하고 있는 전쟁행위의 불법성에 대한 항변으로 ‘선제적 조치’라는 용어를 쓴 것이다. 그러나 푸틴의 궤변을 뒷받침할 만한 서방의 침략은 입증된 게 없다. ●비슷한 군사용어, 국제법상 다른 의미 북한의 핵·미사일 위협은 우리에게 항상 존재하는 안보 불안 요소다. 대통령 선거에서 후보들의 말이 여러 논란을 불렀다. 특히 킬체인(Kill Chain), 3축체계 구축의 용어와 함께 회자된 선제타격은 국제법상의 적법성 여부도 도마에 올랐다. 진영 논리에 따라 선제타격의 국제법상 적법성과 불법성은 확연하게 구분됐다. 킬체인은 살상 또는 제거라는 의미의 킬과 순환하는 고리를 의미하는 체인을 조합한 단어다. 말 그대로 표적을 무력화하기 위한 일련의 타격체계를 가리킨다. 한국은 북한의 미사일 공격에 대응해 1990년대 후반부터 한국형 미사일방어체계(KAMD)를 준비해 왔다. 2016년에는 북한의 6차 핵실험에 대응해 대량응징보복(KMPR) 전략을 제시했다. 킬체인과 KAMD, KMPR을 합쳐 북핵 대응전략으로 한국형 3축체계가 구축됐다. 문재인 정부에서는 북한을 자극하지 않기 위해 3축체계를 핵·대량살상무기 대응체계로 불렀다. 윤석열 대통령은 후보 시절 외교·안보 분야 비전·공약 발표에서 북한의 핵·미사일 공격으로부터 국민의 생명과 안전을 지키기 위해 킬체인을 비롯한 한국형 3축체계 구축에 박차를 가하겠다고 말했다. 군사용어의 사용은 군사안보적인 측면에서 전혀 문제 될 이유가 없다. 논란은 윤 대통령이 후보 당시 3축체계와 함께 사용한 선제타격이란 단어에 있다. 윤 대통령의 언급 이후 동일한 용어에 대한 군사안보·국제정치학계와 국제법학계의 서로 다른 이해가 혼란을 가중시켰다. 국민의힘 대선 공약집에는 ‘한국형 3축체계 복원, 핵·미사일 대응 능력 획기적 강화’라는 공약과 관련해 킬체인을 통한 자위권 확보, KAMD 강화, KMPR 역량 강화 등을 제시하고 있다. 그리고 킬체인을 통한 자위권 확보의 구체적인 방안으로 고위력·초정밀·극초음속 등 강력한 선제타격 능력의 확보를 제시했다. 선거 과정에서 당시 더불어민주당은 킬체인을 선제타격과 동일한 개념으로 보고 윤 후보를 비판했다. 선제적 조치를 취하는 징후 판단을 놓고 윤 후보의 호전적 전략이라는 비판과 국민의힘의 반박, 재반박이 이어졌다. 하지만 킬체인은 긴급한 위협이 되는 표적을 처리하는 군사작전의 하나이며, 선제타격의 여러 가지 방안 중 하나일 뿐이다. 적이 명백히 자국의 국민과 영토에 피해를 끼치려 할 때 그 표적을 먼저 제거함으로써 국가를 지켜 내는 방어행동이다. 게다가 킬체인과 선제타격은 동일한 개념도 아니다. 선제타격을 언급한 이들의 ‘선제타격’과 ‘예방적(preventive) 타격’의 불명확한 구분이 오해를 키웠다. 국내 군사안보·국제정치학계에서는 선제타격을 무력공격이 실제 발생하지 않았지만 확실히 임박한 경우에는 사전에 무력공격의 위협을 제거하는 행위라고 정의한다. 예방적 타격은 당장 급박하지 않지만 미래에 현실화할 수 있는 잠재적 위협을 제거하기 위한 선제적 조치를 말한다. 하지만 국내 국제법학계에서는 군사안보·국제정치학계의 선제적, 예방적 타격을 정반대로 예방적, 선제적 타격이라고 사용한다. 사실관계와 법적 책임에 적용되는 개념과 용어가 일치해야 하는 점을 감안하면 두 학계의 상이한 개념은 통일돼야 한다. 현재로선 군사안보·국제정치학계의 이해가 보다 사실관계에 가깝다고 본다.●러 침략, 정당화 안 되는 ‘예방적 타격’ 국제법상 예방적 타격은 전쟁행위이며, 따라서 국제법에 의해서 정당화될 수 없다. 반면 선제적 타격의 경우 현대전의 성격상 핵무기 등 대량살상무기에 의해 먼저 공격을 받은 국가는 대응 능력을 크게 상실하게 되므로, 사후적인 자위권을 보장한다는 의미에서 매우 엄격한 요건과 제한적인 범위 내에서 인정될 개연성이 있다. 그러나 선제적 타격 역시 그 인정 범위에 대한 국제법상의 논란에도 불구하고 선제적으로 평화를 깨는 전쟁행위임이 분명하다. 지난 4월 25일 북한 조선인민혁명군(항일유격대) 창건 90주년 열병식에서 핵무기 사용을 언급한 김정은 국무위원장은 “적대세력들에 의한 핵 위협을 포괄하는 모든 위험한 시도들과 위협적 행동들을 필요하다면 선제적으로 철저히 제압, 분쇄하기 위해 혁명 무력의 절대적 우세를 확고히 유지하고 부단히 상향시켜 나가야 한다”고 밝혔다. 결과적으로 남북한의 정치 지도자들이 모두 선제타격이라는 용어를 군사안보적인 차원에서 사용한 것이다. 그렇다면 푸틴 대통령이 주장한 선제적 조치, 윤 대통령이 후보 당시 언급한 선제타격, 그리고 김 국무위원장이 강조한 선제적 제압·분쇄는 국제법상 어떤 의미가 있는 것인가. 국제법은 외부의 무력공격에 대해 국가의 영토나 정치적 독립을 보존하기 위해 필요한 대응 조치를 취할 수 있는 자력구제 수단으로 모든 국가에 그 국가의 고유한 권리로서 자위권(自衛權)을 인정하고 있다. 유엔 헌장 또한 자위권 행사를 무력사용 금지에 대한 예외로서 인정하고 있다. 그러나 이러한 자위권 행사는 그 목적에 따라 엄격히 제한된다. 여러 판례들을 통해 형성된 관습국제법상 자위권 행사 목적의 무력 사용은 필요성, 비례성, 즉각성, 피해 최소화 등의 엄격한 요건이 적용된다. 즉, 무력공격을 격퇴하기 위해 부득이 사용하는 유일한 수단으로서 군사적 수단 외에 다른 대안이 없어야 하며, 무력공격의 격퇴라는 목표에 비례하는 범위 내에서 자위권을 행사해야 하고, 무력공격 당시 또는 종료 직후에 바로 즉각적으로 행사돼야 하며, 무력공격이 완료된 이후에는 행사할 수 없고, 합법적인 군사 목표물만을 대상으로 함으로써 민간인에 대한 무차별적 피해를 최소화해야 한다. 실질적인 전쟁 상황이 전개되고 있는 러시아의 우크라이나 침략사태는 보도된 잔혹한 전쟁범죄 행위 이외에도 국제법에서 인정하고 있는 자위권의 행사를 일탈한 불법행위임이 분명하다. 푸틴의 군사행동이 자위적 조치로서의 무력행사에 적용되는 필요성, 비례성, 즉각성, 피해 최소화 등의 엄격한 요건을 충족시킨다고 보기도 어렵다. 푸틴이 주장한 선제적 조치의 전제 조건인 서방의 침략 또한 전무하다. ●정당성 확보 때만 가능한 ‘선제타격’ 윤 대통령이 후보 당시 언급한 선제타격은 킬체인을 통한 자위권 확보의 구체적인 방안으로 거론됐다는 점을 감안하면 선제적으로 평화를 깨는 전쟁행위의 정당성을 확보할 수 있는 조건들이 성숙한 상황에서만 행사돼야 한다. 국제법에서 무력사용의 행사 금지 원칙이 가지고 있는 기본적인 규범 내에서만 매우 엄격하게 고려돼야 할 사안이다. 김 국무위원장이 강조한 선제적 제압·분쇄는 북한의 근본이익 침탈이라는 전제보다 포괄적인 의미에서의 대응 방안으로 선제타격을 염두에 둔 것으로 보여 오용(誤用)의 가능성이 더 크다고 판단된다. 인하대 법학전문대학원 교수

조국 전 법무부 장관은 22일 “윤석열 대통령 당선인과 검찰의 수사 판단 기준은 오로지 ‘우군이냐, 적군이냐’에 따라 달라진다”며 날을 세웠다. 조 전 장관은 이날 오전 자신의 페이스북에 ‘어느 지점에서 수사를 멈춰야 하는지 헌법 정신에 비추어 깊이 고민해야 한다’라는 2019년 7월 윤 당선인의 검찰총장 취임사를 인용하며 이렇게 밝혔다. 조 전 장관은 “검찰은 이 교시(敎示)에 따라 ‘멈출 지점’을 판단해왔다”면서 “헌법정신 운운했지만, 핵심은 ‘대상자가 누구냐’다. 즉, ‘윤석열·한동훈 체제’의 우군·추종자인가, 아닌가 적군·반대자인가가 기준”이라고 했다. 이어 “대상자에 따라 멈출지 아니면 난도질을 할지, 검찰권을 절제할지 남용할지 판단해왔다”면서 “ 헌법정신의 요체인 ‘비례성의 원칙’은 지켜지지 않는다. 앞으로도 그럴 것”이라고 지적했다. 그러면서 조 전 장관은 “윤석열·한동훈 두 사람, 그리고 언론에게 묻는다”면서 “▲조국이 한덕수(총리 후보자)와 같이 1억짜리 최고급 호텔 피트니스 클럽을 무료로 사용하고 있었다면 어떻게 했을 것인가? ▲조국 형제가 권영세 형제와 같이 대한방직으로부터 11억원 투자를 받고 추후 사업권을 포기해 220억 원을 받았다면 어떻게 했을 것인가? ▲정경심이 김건희와 같이 도이치모터스 주가조작 혐의를 받고 있었다면 어떻게 했을 것인가?”라고 반문했다. 연이어 윤 당선인 인사 후보자들의 논란을 나열한 그는 “내 아들, 딸이 정호영의 아들, 딸과 같이 의대 편입에 성공했다면 어떻게 했을 것인가? 내 아들이 장관 지명 직전까지 해외 온라인 도박 사이트 회사에 근무함은 물론 회사 설립 인가증에 ‘설립자’로 기재되어 있음이 확인되었으면 어떻게 했을 것인가?”라고 물으며 글을 마무리했다. 조 전 장관은 윤 당선인이 지명한 고위공직자 후보자들에게 제기된 의혹들과 관련해 연일 맹공 중이다. 전날에는 자신의 페이스북에 “‘윤석열 정부’에서 대통령 임명직 고위공직자의 자녀의 생활기록부를 공개하라. 고려대는 10학번 입학생의 생활기록부를, 부산대는 의학전문대학원 15학번 입학생의 생활기록부를 각각 확인하고 유사한 사례가 발견되면 입학을 취소하라”고 촉구하는 글을 올렸다.

송영길 더불어민주당 대표가 대통령 4년 중임제·대선 결선투표제 도입을 위한 개헌과 함께 ‘다당제 보장’을 위한 국회의원 연동형 비례제와 권역별 비례대표제를 도입하는 선거제도 개혁을 동시 추진하겠다고 밝혔다. 24일 송 대표는 여의도 당사에서 기자회견을 열고 이런 내용의 ‘국민통합을 위한 정치개혁안’을 발표했다. 송 대표는 “국민통합 개헌으로 권력 구조를 민주화하겠다”며 “중장기적, 국민 통합적인 국정 운영을 위해 대통령 4년 중임제, 결선투표제를 도입하고 감사원을 국회 산하로 이관하겠다”고 밝혔다. 송 대표는 또 “‘국민통합 국회’를 위해 선거제도를 근본적으로 개혁하겠다”며 “국회의원 선거에 위성 정당을 방지하는 연동형 비례대표제와 권역별 비례대표제, 지방선거에는 3인 이상 중대선거구제 등 비례성을 대폭 강화해 세대, 성별, 계층, 지역 등 다양한 민심이 반영되는 선거제도를 만들겠다”고 말했다. 그러면서 “대선 투표일인 3월 9일은 다당제 연합정치를 보장하고 다양한 민심이 반영되는 ‘국민통합 정치’의 첫 번째 날이 돼야 한다”고 강조했다. 그는 “늦었지만 지금이라도 해야 한다. 이번에도 바꾸지 못하면 격변의 전환기에 대한민국의 미래는 없다”며 “안철수 후보의 새로운 정치, 심상정 후보의 진보정치, 김동연 후보의 새로운 물결도 같은 방향을 향하고 있다고 생각한다”고 말했다. 송 대표는 이어 이재명 더불어민주당 대선 후보가 언급한 ‘통합 정부’ 실천을 위해 국무총리 국회추천제를 도입하겠다고 밝혔다. 그는 “여야 협의로 국무총리를 추천하고 총리의 인사제청 절차를 법률로 제도화하겠다”면서 “진영을 넘어 최선의 인물로 국민 내각을 구성하고 ‘청와대 정부’에서 ‘국무위원 정부’로 개혁하겠다”고 말했다. 이 외에도 ‘여야정 정책협력위원회’에서 국정기본계획을 수립하고, 여야 대표가 참여하는 ‘초당적 국가안보회의’ 설치 구상도 밝혔다. 송 대표는 “양극화 극복을 위한 ‘사회적 대타협 위원회’도 구성하겠다”며 “새 정부 출범 즉시 대통령과 국회, 사회경제 주체가 공동으로 위원회를 구성, 일자리, 세대, 지역 등 3대 양극화 극복을 위해 향후 10년간 추진할 로드맵을 수립하겠다”고 약속했다. 그러면서 이런 정치개혁안의 실천을 담보하기 위해 대선 직후 국회에 ‘국민통합을 위한 정치개혁특별위원회’를 설치하겠다고 밝혔다. 특위에서 시급한 입법을 우선 추진하고, 새 정부 출범 6개월 이내에 선거제도를 개혁하고 1년 안에 개헌을 추진한다는 구상이다.송 대표는 “책임 있는 집권당인 민주당부터 진영 정치, 대결 정치, 승자독식 정치에 안주했던 것을 반성한다”며 “더불어시민당 창당으로 정치개혁의 대의에서 탈선했던 것은 뼈아픈 잘못이었다. 변명의 여지가 없다”고 사과했다. 그러면서 “선거용 아니냐고 하는 분도 있을 것이다. 그러나 지난 정치를 반성하고 새롭게 달라지겠다고 약속하는 게 선거”라며 “지금 기득권을 내려놓고 정치교체를 하지 못하면 180석 민주당의 직무유기가 될 것”이라고 강조했다. 이어 “민주당이 ‘국민통합 정치’를 먼저 제안하지만, 우리 당의 제안만을 고집하지는 않겠다. 방향만 같다면 구체적인 방법은 추가하고 보완해도 좋다”며 다른 야당들의 ‘동참’을 당부했다. 송 대표는 회견 이후 기자들과 만나 대선을 13일 앞둔 상황에 이런 제안을 하게 된 배경에 대해 “여야 간 이견이 분출되고 또 통합될 수 있는 대선 시기가 바로 개혁을 공론화할 수 있는 적기”라고 설명했다. 그는 ‘국회의원 의석수를 늘리지 않고 어떻게 연동형 비례제의 도입 취지를 만족 시킬 수 있느냐’는 질문에는 “대선 후 협의체가 만들어지면 지혜를 모아가겠다”고 답했다.

심상정 정의당 대선후보는 3일 “슈퍼대통령 해체 없이는 연정도 통합정부도 불가능하다”며 정치개혁 공약을 발표했다. 심 후보는 이날 국회에서 기자회견을 통해 “대선이 비호감 선거가 돼 가고 시민들의 불만이 터져 나오니 오히려 양당의 후보들이 협치, 연정, 통합 등의 이야기들을 쏟아내고 있다”며 이렇게 말했다. 이어 “다당제 구조로의 전환이 되지 않은 채 대통령의 선의에 의존한 분권은 사실 기존에 반복돼 오던 인물발탁에 불과하다”며 “이것은 단일화 압박을 위한 도구나 기득권 정치의 수명연장을 위한 책략에 불과하다”고 했다. 심 후보는 “내각 위에 군림하는 청와대 비서실을 실무형 조직으로 축소 개편하고, ‘그림자 내각’ 형태를 하는 청와대의 수석 제도도 즉각 폐지하겠다”며 “국회가 국무총리를 추천하는 등 청와대 권력을 분산시키겠다”고 약속했다. 또한 “다양성과 비례성을 강화하는 선거제도개혁, 교섭단체제도 개선 등을 통해 다당제로 전환을 추진하겠다”고 했다. 이어 “2024년 총선 이후에 정치적 합의를 통해 행정부의 법안제출권을 폐지하겠다”고 덧붙였다.  

심상정, 정치개혁 공약 발표심상정 정의당 대선후보는 3일 “슈퍼대통령 해체 없이는 연정도 통합정부도 불가능하다”며 정치개혁 공약을 발표했다. 심 후보 이날 국회에서 기자회견을 통해 “대선이 비호감 선거가 돼 가고 시민들의 불만이 터져 나오니 오히려 양당의 후보들이 협치, 연정, 통합 등의 이야기들을 쏟아내고 있다”며 이렇게 말했다. 이어 “다당제 구조로의 전환이 되지 않은 채 대통령의 선의에 의존한 분권은 사실 기존에 반복돼 오던 인물발탁에 불과하다”며 “이것은 단일화 압박을 위한 도구나 기득권 정치의 수명연장을 위한 책략에 불과하다”고 했다. 심 후보는 “내각 위에 군림하는 청와대 비서실을 실무형 조직으로 축소 개편하고, ‘그림자 내각’ 형태를 하는 청와대의 수석 제도도 즉각 폐지하겠다”며 “국회가 국무총리를 추천하는 등 청와대 권력을 분산시키겠다”고 약속했다. 또한 “다양성과 비례성을 강화하는 선거제도개혁, 교섭단체제도 개선 등을 통해 다당제로 전환을 추진하겠다”고 했다. 이어 “2024년 총선 이후에 정치적 합의를 통해 행정부의 법안제출권은 폐지하고, 예산편성권과 감사원을 의회로 이관할 수 있게 준비하겠다”고 덧붙였다. 그는 대선후보들을 향해서도 “슈퍼대통령제를 끝내고 합의제 민주주의로 나아가겠다는 것을 공동으로 합의하자”고 제안했다.

더불어민주당 위성정당 방지법 성안 25% 이상 비례득표 정당 지역구 5석 이상 동시확보해야더불어민주당이 총선에서 비례위성정당의 창당을 억제하는 내용의 공직선거법 개정안을 성안해 곧 발의한다. 이재명 대선후보가 ‘위성정당 방지법’을 지시한 지 40여일 만이다. 23일 민주당에 따르면 김민철 의원은 공직선거법 개정안 공동발의 요청에 나섰다. 지역구 선거에서 25% 이상, 정당투표 유효득표한 당 중 지역구 의석 5석 이상 획득하는 경우에만 비례대표 국회의원 의석을 배분받도록 해 비례위성정당의 창당을 억제하는 내용이다. 현재까지 해당 법안에는 11명의 의원이 공동발의해 발의요건 기준을 충족했다. 개정안은 선거법 제189조에 ‘다만, 임기만료에 따른 비례대표국회의원선거에서 전국 유효투표총수의 100분의 25 이상을 득표한 정당의 경우 제2호의 요건을 충족하는 경우에 한하여 비례대표국회의원의석을 배분한다’는 내용을 추가했다. 25% 이상 득표한 정당의 경우 지역구 5석 이상 확보 요건이 동시에 충족돼야 한다는 조항을 추가해 미래한국당이나 더불어시민당 같은 비례정당의 출연을 막아보겠다는 취지다. 현행법은 정당투포에서 유효투표의 100분의 3 이상을 득표하거나 지역구 선거에서 5석 이상을 획득한 정당에 대해 비례대표 의석을 배분하도록 하고 있다. 김 의원은 제안 이유에서 “지역구 국회의원선거에는 참여하지 않고 비례대표국회의원선거에만 참여하는 이른바 ‘비례위성정당’이 출현함에 따라 제도 도입의 취지가 훼손되었다는 문제가 제기되고 있다”며 “비례위성정당의 출현으로 인하여 지역구 선거에서 당선자를 배출하기 힘든 소수 정당의 의석 확보라는 당초 제도의 도입 취지가 무력화되었을 뿐만 아니라, 그로 인해 민의가 왜곡된다는 점에서 실효적인 개선방안을 마련할 필요가 있다”고 밝혔다. 민주당은 21대 총선에서 더불어시민당이라는 위성정당을 탄생시켰다. 이재명 후보는 지난달 12일 “지난 총선 직전 국민의힘, 당시 자유한국당이 비례의석을 더 받기 위한 꼼수로 위성정당을 창당하면서 민주당도 이에 대응하기 위해 위성정당을 만든 사정이 있지만, 우리 당에 잘못이 없다고 할 수 없다”면서 “위성정당 창당으로 연동형 비례대표제의 취지를 살리지 못한 데 대해 당의 후보로서 국민 여러분께 사과 드린다”고 말했다. 이달 9일 혁신추진위 출범식에서도 “위성정당이라는 기상천외한 편법으로 여야가 힘들여 합의한 대의민주주의 체제가 실제 한 번 작동도 못 해보고 후퇴해버렸다”며 “국민 주권 의지가 제대로 정치에 반영될 수 있게 위성정당을 불가능하게 만드는 조치가 필요하지 않겠냐”고 말했다. 그러나 이 같은 법안도 각 당의 텃밭으로 분류되는 지역구를 위성정당에 배분하면 취지가 훼손될 수 있다는 비판이 나온다. 민주당이 호남 의석 5석 이상을 배분하면서 위성정당을 만들 경우 법안 취지가 무색해진다는 비판이다. 위성정당방지법이 아닌 비례제 강화를 중심으로한 법안 논의도 병행해야 한다는 지적도 나온다. 이날 개최된 정치개혁특별위원회 전체회의에서도 비판이 제기됐다. 정의당 정개특위 위원인 이은주 의원은 이날 회의에서 “법적으로 제한하는 것도 하나의 방법일 수 있지만 최선이 아니다. 자칫하면 방지법의 방지법이 계속 요구되는 상황이 만들어질 수 있다”며 “연동형비례제 취지에 맞게 비례성 강화 제도개선과 위성정당 만들지 않겠다는 정치적 선언을 해야한다”고 지적했다.

내년 대선에서 승리할 정당을 예측하기는 어렵지만 대선에서 승리하는 정당이 3개월 후에 치러질 지방선거에서 ‘정권지원론’에 힘입어 대승할 것이라고 추론하는 건 매우 쉽다. 예상은 쉽지만 이 같은 지방정치의 중앙정치에 대한 예속화 현상이 바람직하다고 생각하는 이는 많지 않을 것이다. 물론 실질적 지방분권이 보장되지 않은 상황에서 유권자가 지방정부와 중앙정부의 관계를 고려한 전략적 선택을 하는 것을 비난할 일만은 아니다. 그러나 적어도 ‘무언가 문제가 있다’는 지적에 합의가 된다면 제도개혁을 위한 논의와 실천을 미룰 일도 아니다. 특히 현재 지방의회 선거제도가 내재한 극도의 불비례성을 고려한다면 제도개혁의 필요성은 더욱 커진다. ‘정권지원론’이 선거구도를 결정했던 2018년 지방선거에서 더불어민주당은 광역의원 비례대표 전국 합산 득표율이 51.42%였는데 의석은 79.11%를 가져갔다. 자유한국당은 당시 27.76%의 득표율로 16.6%의 의석을 차지했다. 물론 자유한국당이 손해만 본 것은 아니다. 기초의회 선거에서 2인 선거구가 중심이 된 탓에 더불어민주당이 56%, 자유한국당이 34.5%의 의석을 차지해 90%가 넘는 기초의회 의석을 양당이 독식했다. 당시 정의당이 8.97%, 바른미래당이 7.81%의 득표율(광역의회 비례대표 기준)을 기록한 것을 감안하면 제3당 이하 정당이 엄청난 손해를 본 것이다. 물론 가장 큰 피해자는 자신의 표가 실질적 사표가 된 수많은 유권자였다. 지방의회 선거제도 개혁의 필요성에 동의하더라도 현행 제도의 수혜자인 양당이 굳이 개혁에 나설 동인이 부족하다는 비관적 전망이 클 것이다. 그런데 다행인지 불행인지 이번 대선은 아직 승자를 점치기가 어렵다. 그렇다면 거대 양당도 대선 승리에만 ‘올인’할 게 아니라 지방의회 선거제도 개혁이라는 플랜B도 고려해봄 직하다. 대선에서 패배하더라도 정당지지율에 상응하는 의석수 점유라는 정치적 보험에 가입해 둔다면 위험은 최소화된다. 거대 양당이 후보의 캠프 기준에서 판단하지 않고 ‘선당후사’에 입각한다면 상식적인 선택이기도 하다. 비록 내년 6월까지 시간은 얼마 남지 않았지만 국회 정치개혁특별위원회가 이번 달에 구성돼 출발했다. 지방의회 선거구 간 인구편차를 3대1로 제시한 헌법재판소 결정으로 축소될 농산어촌 지역대표성을 고려해 선거제도 개편도 고려할 필요가 있다는 입장을 중앙선관위는 표명하고 나섰다. 이 글에서 특정 대안을 내세워 주장하지는 않겠다. 다만 중대선거구제를 확대하는 방안, 연동형 비례대표제를 도입하는 방안, 정당명부제를 도입하는 방안 등 어느 것을 택하더라도 현행 선거제도에 비해서 비례성은 분명 개선되리라고 본다. 유권자가 선거 결과에서 느끼는 일체감은 개선될 것이고 거대 양당에는 대선이 주는 정치적 리스크가 훨씬 감소될 것이다.

지난해 초 코로나19 팬데믹(세계적 대유행) 사태가 발생한 이후로 현재까지 사회적 거리두기 방역 조치가 이어지고 있다. 코로나19 백신 접종이 순차적으로 이뤄지고 있지만 확진자 수는 좀처럼 줄지 않고 있어 코로나19가 언제 종식될지 예측하는 것조차 힘든 상황이다. 현재 수도권 등 일부 지역에는 현행 거리두기 체계 최고 단계인 4단계가 적용되고 있고, 3단계가 적용되고 있는 지역들도 상당하다. 사람들 간의 접촉 금지를 강화하는 방향으로 거리두기 단계가 격상되면서 집회를 둘러싼 갈등이 지속되고 있다. 지난해 8월 15일 서울 종로구 광화문광장에서 열린 보수단체 집회에 2만여명이 모여 코로나19 감염이 전국적으로 확산하는 기폭제가 된 이후로 논란은 커졌다. 최근 코로나19 신규 확진자 수가 연일 1000명대를 기록하는 상황에서 강원 원주시가 별도로 집회에 대해서만 거리두기 4단계를 적용해 최근 전국민주노동조합총연맹의 집회를 금지한 일에 대해 정당하다는 의견과 과잉 규제라는 반론이 맞서고 있다. 국가는 국민의 생명, 신체와 재산을 안전하게 보호하기 위해 존립한다. 세월호 참사에 국민들이 분노한 이유는 국가가 국민의 안전을 지켜야 한다는 기본 임무를 소홀히 했기 때문이다. 그런데 시민의 생명과 안전을 지킨다는 명목으로 국가권력이 강해지면 시민의 자유를 위축시킬 위험성이 있다. 국민의 안전과 행복을 위해 시민의 자유를 희생시킨 사례는 국가사회주의와 독재 정권의 역사적 경험을 통해 확인된다. 우리는 안전이 위협받는 것을 원하지 않지만, 안전을 이유로 자유가 박탈되는 것이 얼마나 위험한지도 잘 알고 있다. 국가가 시민의 자유를 일부 제한하거나 침해해야 하는 일이 전시 등 극히 예외적인 상황에서는 정당화될 수 있을지는 몰라도 이를 일상적으로 용인할 수는 없는 것이다. 만약 국가가 안전을 이유로 개인의 자유 영역에 폭넓게 개입하면 역사적 희생을 통해 발전해 온 국가와 시민의 관계는 퇴보할 우려가 있다. 안전이 없다면 자유도 없다. 평화가 사라진다면 국민은 국가에 대한 신뢰를 잃게 될 것이다. 그러나 이 명제가 타당해지려면 안전은 자기 목적적인 가치가 돼서는 안 된다. 국가가 국민의 안전을 확보하기 위해 실시하는 다양한 조치들이 과연 비례성의 원칙을 위반하지 않는지 그 정당성을 판단하기 위해 엄격한 심사를 거쳐야 한다. 지난달 14일(현지시간) 스페인 헌법재판소는 스페인 정부의 코로나19 봉쇄 조치가 스페인 국민들의 자유로운 의사소통 및 집회의 자유를 침해한다는 이유로 위헌 결정을 했다. 스페인 정부가 지난해 3월 비상사태를 선언하고 전국에 봉쇄령을 내린 조치가 시민들의 기본권을 과도하게 제한했다는 것이다. 대한민국 헌법도 비상계엄이 선포된 때에 법률이 정하는 바에 의하여 집회의 자유에 관해 특별한 조치를 할 수 있다고 규정하고 있다. 단지 감염병예방법에 근거한 행정명령으로 기간, 장소 또는 횟수 제한 없이 집회의 자유를 금지하는 것이 헌법적으로 정당하다고 평가할 수 있을지 의문이다 코로나19가 언제 종식될지 알 수 없고, 새로운 감염병이 등장할 가능성도 배제할 수 없는 상황에서 감염 위험성만으로 집회를 금지한다면 민주적 의사 형성의 기초인 표현의 자유가 위축될 가능성이 크다. 많은 사람들이 목숨을 희생하면서 지키고자 했던 자유민주주의의 근본 가치를 쉽게 포기하는 우를 범해서는 안 될 것이다. 우리는 이전에 전혀 경험해 보지 못한 코로나19 팬데믹 사태를 이겨 내고 있다. 거리두기 실천과 마스크 착용 등의 방역 조치들은 시민들의 생명과 안전을 보호하기 위해 반드시 필요하다. 국민들은 인내와 협동의 정신에 기초해 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위해 자발적·적극적으로 방역 조치에 협력해 왔다. 최근 코로나19 신규 확진자 수가 다시 증가하면서 심각한 위기를 겪고 있지만, 우리는 이를 지혜롭게 극복하고 새로운 정상(뉴노멀·New normal) 상태에 적응해야 할 것이다. 코로나19 감염 사태가 장기화될 수 있다는 점을 고려해 국민의 안전과 보건 그리고 집회의 자유 어느 한쪽만을 우위에 두기보다는 상충되는 기본권을 조화롭게 실현할 수 있는 합리적인 방안을 마련해야 할 것이다. 체온 측정, 소독제 및 마스크 사용, 집회 장소 내 1.5~2m 거리두기, 집회 참가자 명부 작성 후 2개월 이내 보관 등 방역 조치를 준수하면서 사람들이 모여 의사를 표현할 수 있도록 집회의 자유를 보장하는 지혜가 필요하다.

경기도의회 안전행정위원회 한미림 의원(국민의힘·비례)은 23일 경기도의회 대회의실에서 경기도여성단체협의회가 주최한 ‘여성정치 확대를 위한 역량강화 세미나’에 참석했다. 이 자리는 내년 지방선거에 대비해 경기지역 여성들의 정치참여를 확대하고, 경기도 여성단체활동가와 여성 도의원과의 원활한 소통, 경기네트워크 활성화 및 역량 강화를 위해 마련됐다. 이 날 발표자로 나선 한미림 의원은 ‘거대 정당 구조의 한계와 여성정치의 확대’를 주제로 실질적 민주주의 실현을 위한 여성의 정치적 대표성 강화의 필요성에 대해 주장했다. 한 의원은 “국민의 88%가 정당에 불만족한다는 통계가 있지만, 근본적으로 정당의 역할에 대한 기대도 함께 가지고 있다”며 “국민들이 기대하는 정당의 역할은 국민의 이익을 대변하고 정치 참여를 독려하는 것이다”라고 말했다. 또한 한 의원은 “정당에 대한 국민의 기대, 양극화된 정치 현실을 고려할 때 여성의 리더십을 통한 균형과 통합의 리더십 구현이 요구된다”며 “여성 문제 해결을 위한 여성의 경험과 목소리가 필요하며, 지방자치 안에서 생활정치 구현을 위한 여성의 역할의 필요성 또한 증대되고 있다”고 말했다. 한 의원은 발표를 마치며 “이 자리에서의 다양한 논의를 통해 소수야당의 참여의 한계 및 여성정치 참여 확대의 중요성을 확인할 수 있었다”며 “정당정치 구조로 인한 한계를 극복하여 정치적 비례성 강화 및 여성 정치지도자 양성을 위해 더욱 노력하겠다”고 강조했다. 온라인뉴스부 iseoul@seoul.co.kr

접경지 연천서 농사짓는 박용석씨“당장 생업 지장에 주민들 생명 위협” 이민복 북한동포돕기 대북풍선단장“감옥 같은 北에 외부 소식 전달해야” 2008년 탈북한 회령 출신 김광일씨“남한 TV도 보는데 누가 전단 보겠나” 킨타나 유엔 북한인권특별보고관“전단금지법 너무 포괄적으로 제한”냉전 시대에나 있던 ‘삐라 풍선’이 2021년 한반도 상공에 떠올라 때아닌 논란을 불러일으키고 있다. 지난 4월 30일 탈북민 단체인 자유북한운동연합 박상학 대표는 경기와 강원 일대에서 대북전단 50만장을 날려 보냈다고 밝혔다. 대북전단금지법(남북관계발전법 개정안) 시행 후 첫 위반 사례로, 법을 어기고 전단을 살포한 사실을 보란 듯이 공개한 것이다. 이틀 뒤 북한에서는 김정은 국무위원장의 여동생 김여정 노동당 부부장이 담화를 내고 “심각한 도발”이라며 “그에 상응한 행동을 검토해 볼 것”이라고 반발했다. 문재인 대통령도 “남북관계에 찬물 끼얹는 일은 바람직하지 않다”며 “엄정한 법 집행”을 주문했다.그러나 미 의회 초당적 기구인 톰 랜토스 인권위원회는 대북전단금지법이 표현의 자유를 침해할 수 있다며 청문회를 개최하는 등 국제사회 관심도 커지고 있다. 첫 위반 사례에 대한 법 적용이 어떻게 이뤄질지 관심이 쏠리는 가운데 접경지역 주민과 대북전단을 날리는 단체, 탈북민, 유엔 북한인권특별보고관 등 전단을 둘러싼 다양한 목소리를 들었다. “군사적 긴장이 심해지면 일주일, 열흘씩 논에 못 들어가요. 당장 생업에 지장이 생기는 거예요. 체험 농장을 하는 분들은 예약이 다 취소되고…. 대북전단 때문에 북에서 날아온 총알이 면사무소 옆에 떨어진 적도 있어요. 그땐 전쟁이 날 수도 있겠다고 생각했어요.” 경기 연천에서 27년째 농사를 짓고 있는 박용석(50)씨는 “얼마 전에도 대북전단을 날린다는 얘기를 듣고 동네 사람들이랑 순찰을 했다”면서 “여기 주민들은 나름대로 안보를 위해 희생한다고 생각하지만, 남북관계가 안 좋아지면 경제적 타격까지 입게 돼 더 힘들다”고 토로했다. 전단 문제가 불거질 때마다 가장 큰 피해를 보는 건 박씨가 사는 연천을 비롯해 경기 파주, 강원 철원, 인천 강화 등 접경지역 주민들이지만, 대북 문제에 대한 정치적 대립이 더 크게 부각되면서 정작 이들의 목소리는 잘 드러나지 않았다. 2014년 10월 10일 탈북민 단체가 띄운 전단 풍선 때문에 북한이 남측을 향해 고사총을 발사했을 때 박씨와 주민들은 일주일 넘게 민통선 내에 있는 논에 들어가지 못했다.●냉전시대 전단 풍선, 탈북민단체에서 부활 상대 국가의 체제를 비난하거나 자국 체제를 선전하는 글이나 포스터를 풍선에 실어 보내는 방식은 1950~1960년대 독일과 체코, 헝가리, 폴란드 등 동유럽을 중심으로 흔히 쓰이던 심리전 수법이다. 우리나라에서는 1990년대 초반까지 군에서 만든 것으로 추정되는 대북전단이 북측 접경지역에서 발견됐다고 한다. 그러나 그 효용성이 줄어들면서 전단도 점차 사라지다가 2000년대 중반 이후 탈북민 단체를 중심으로 풍선과 페트병을 활용한 전단 및 물품 살포가 다시 유행하기 시작했다. 6일 통일부에 따르면 2008년 1월부터 지난해 6월까지 살포된 전단은 공개된 것만 118회 1974만장에 이른다. 풍선 및 페트병에는 전단과 함께 한국 드라마나 영화가 담긴 USB나 DVD, 성경책, 미국 달러 등을 넣기도 한다. 전단은 주로 세습 독재인 북한 체제를 비판·비난하는 글과 포스터, 기독교 전파 등의 내용을 담고 있지만 김 위원장과 부인 리설주에 대한 루머, 심지어는 우리나라 전직 대통령의 모습까지 합성해 외설적으로 묘사한 것들도 발견되고 있다. 이들은 왜 대북전단을 날리는 것일까. “충성밖에 몰랐던 제가 삐라를 보고 탈북을 결심했습니다.” 1990년대 초 탈북한 이민복 북한동포직접돕기운동본부 대북풍선단장은 2005년부터 직접 대형 풍선을 개발해 대북전단을 날리기 시작했다. 그는 한 해 1000개가량의 풍선을 띄워 최근까지 3억장가량의 전단을 북측에 몰래 보냈다고 주장한다. 이 단장은 “전파나 인터넷이 없는 북한은 거대한 감옥이나 다름없기 때문에 외부 소식이 절실하다”며 “풍선은 북한 당국의 레이더에 걸리지 않고 북한 땅에 당도할 수 있기 때문에 가장 효과적인 수단”이라고 주장했다. 다만 북한 주민들의 정보 접근을 돕기 위한 본래 취지를 살리려면 풍향과 풍속을 잘 맞춰 북한에서 눈치 채지 못하게 조용히 날려야 하는데, 박 대표 등 일부 단체들이 이를 공개 살포함으로써 취지와 효과가 왜곡됐다고 지적했다. 그는 대북전단금지법이 시행된 후 전단 풍선 날리기를 멈췄다. 일단 법은 지키겠다는 의미다. 그러나 “국민의 안전에 위협이 되는 전단 풍선은 기존의 법으로도 얼마든지 막을 수 있음에도 정부가 북한 정권의 비위를 맞추기 위해 보여주기식 법을 만든 것”이라며 “잘못된 법인 줄 알지만 지키면서 하겠다”고 말했다.●“일부 탈북민, 후원받으려고 전단 살포” 최근 5년간 통일부가 탈북민을 대상으로 한 조사에서 대북전단을 본 경험이 있는 사람은 0.2%에 불과한 것으로 나타났다. 2008년 탈북한 함경북도 회령 출신의 김광일(51)씨는 대북전단의 효과에 대해 “백해무익하다”고 말했다. 그는 “80~90년대 초반쯤엔 전연지대(접경지대) 중심으로 삐라를 수거한다는 얘기를 들었지만 이제는 남한 TV를 보는 게 공공연한 비밀이 됐는데 누가 삐라를 보고 소식을 접하느냐”며 “내용도 깊이가 없고 뻔하기 때문에 사람들이 봐도 꿈쩍도 안 한다”고 말했다. 비록 외부 정보나 콘텐츠 유입에 대한 감시가 심하긴 해도 장마당이 형성되면서 다양한 외부 문물과의 접촉이 이뤄지고 있다는 얘기다. 그는 중국과의 국경 지역에서는 실시간 TV 시청도 가능하다고 했다. 이처럼 실효성이 없는 줄 알면서도 전단을 살포하는 이유에 대해 그는 “비즈니스”라고 답했다. 일부 탈북민들은 미국 시민단체 등의 지원을 받아 북한인권 운동가가 되는데, 단체에 대한 후원을 유지하려면 전단 살포와 같은 공개적 활동을 꾸준히 보여 줘야 한다는 설명이다. 실제 자유북한운동연합이 공개한 후원 내역을 살펴보면 2013년부터 2016년까지 미국인권재단(HRF), 미국 북한자유연합 등에서 매년 2만 5000~3만 달러(약 2791만~3350만원)를 지원한 것으로 나타났다. ●유엔 보고관 등 ‘표현의 자유’ 지적은 부담 그러나 지난 3월 말부터 시행된 대북전단금지법을 놓고 일각에서는 ‘표현의 자유’ 침해에 대한 우려를 나타내고 있다. 특히 이에 대한 국제사회의 관심은 접경지역 주민들의 생명·안전 보호와 국가 안보라는 중대한 입법 취지에도 불구하고 정부가 엄격한 법 집행을 하는 데 부담스런 요인으로 작용한다. 토마스 오헤야 킨타나 유엔 북한인권특별보고관은 지난 4일 서울신문과의 화상 인터뷰에서 “정부가 타당한 목적에 따라 표현의 자유를 행사하는 것을 분명 제한할 수는 있다. 그러나 비례성의 원칙이 지켜져야 한다”면서 “대북전단금지법은 너무 포괄적이고 광범위하게 이를 제한하고 있어 수정이 필요하다”고 말했다. 또 “북한 주민들이 표현의 자유나 정보 접근의 자유가 매우 제한적인 것도 사실”이라며 “일부 단체의 행위가 과격하다는 것을 알고 있지만 그렇다고 북한 당국이 이들을 위협하거나 모욕해선 안 된다는 걸 분명히 하고 싶다”고 강조했다. 국내 전문가들은 대체로 입법 취지엔 공감하면서도 법을 좀더 구체화하거나 대안을 마련할 필요가 있다고 조언했다. 북한인권 활동가인 전수미 변호사는 “접경지역 주민들의 안전이 심각하게 위협받고 있던 상황에서 법이 급하게 제정돼 일부 개선이 필요하다”면서 “형사처벌 조항은 구성 요건을 구체적이고 상세하게 규정하는 것이 바람직하다”고 제언했다. 한상희 건국대 법학과 교수는 법을 어기고 전단을 살포하는 행위에 대해서는 “표현의 자유 이전에 국가 치안을 위태롭게 했기 때문에 처벌하는 것이 마땅하다”면서도 “대북전단을 원천적으로 금지하기보다는 신고나 허가제 같은 방식으로 대안을 열어 둘 필요는 있다”고 말했다. 신융아 기자 yashin@seoul.co.kr

냉전 시대에나 있던 ‘삐라 풍선’이 2021년 한반도 상공에 떠올라 때아닌 논란을 불러일으키고 있다. 지난 4월 30일 탈북민 단체인 자유북한운동연합 박상학 대표는 경기와 강원 일대에서 대북전단 50만장을 날려 보냈다고 밝혔다. 대북전단금지법(남북관계발전법 개정안) 시행 후 첫 위반 사례로, 법을 어기고 전단을 살포한 사실을 보란 듯이 공개한 것이다. 이틀 뒤 북한에서는 김정은 국무위원장의 여동생 김여정 노동당 부부장이 담화를 내고 “심각한 도발”이라며 “그에 상응한 행동을 검토해 볼 것”이라고 반발했다. 문재인 대통령도 “남북관계에 찬물 끼얹는 일은 바람직하지 않다”며 “엄정한 법 집행”을 주문했다.그러나 미 의회 초당적 기구인 톰 랜토스 인권위원회는 대북전단금지법이 표현의 자유를 침해할 수 있다며 청문회를 개최하는 등 국제사회 관심도 커지고 있다. 첫 위반 사례에 대한 법 적용이 어떻게 이뤄질지 관심이 쏠리는 가운데 접경지역 주민과 대북전단을 날리는 단체, 탈북민, 유엔 북한인권특별보고관 등 전단을 둘러싼 다양한 목소리를 들었다. “군사적 긴장에 열흘씩 농사도 못 지어요” “군사적 긴장이 심해지면 일주일, 열흘씩 논에 못 들어가요. 당장 생업에 지장이 생기는 거예요. 체험 농장을 하는 분들은 예약이 다 취소되고…. 대북전단 때문에 북에서 날아온 총알이 면사무소 옆에 떨어진 적도 있어요. 그땐 전쟁이 날 수도 있겠다고 생각했어요.” 경기 연천에서 27년째 농사를 짓고 있는 박용석(50)씨는 “얼마 전에도 대북전단을 날린다는 얘기를 듣고 동네 사람들이랑 순찰을 했다”면서 “여기 주민들은 나름대로 안보를 위해 희생한다고 생각하지만, 남북관계가 안 좋아지면 경제적 타격까지 입게 돼 더 힘들다”고 토로했다. 전단 문제가 불거질 때마다 가장 큰 피해를 보는 건 박씨가 사는 연천을 비롯해 경기 파주, 강원 철원, 인천 강화 등 접경지역 주민들이지만, 대북 문제에 대한 정치적 대립이 더 크게 부각되면서 정작 이들의 목소리는 잘 드러나지 않았다. 2014년 10월 10일 탈북민 단체가 띄운 전단 풍선 때문에 북한이 남측을 향해 고사총을 발사했을 때 박씨와 주민들은 일주일 넘게 민통선 내에 있는 논에 들어가지 못했다. 이웃 마을인 중면 면사무소에는 건물 1m 옆에 14.5㎜의 총탄 한 발이 떨어져 주민들이 모두 대피하는 등 불안에 떨어야 했다.지난해 6월 북한이 전단을 빌미로 남북공동연락사무소를 폭파했을 때 긴장감은 최고조에 달했다. 박씨는 “웬만한 상황은 면역이 됐는데도 이런 일이 있을 때마다 굉장히 걱정스럽다”며 “대체 무슨 이득이 있는지는 몰라도 주민들의 생명을 위협하는 행위는 엄격하게 처벌해야 한다”고 강조했다. 냉전시대 전단 풍선, 탈북민 단체에서 부활 상대 국가의 체제를 비난하거나 자국 체제를 선전하는 글이나 포스터를 풍선에 실어 보내는 방식은 1950~1960년대 독일과 체코, 헝가리, 폴란드 등 동유럽을 중심으로 흔히 쓰이던 심리전 수법이다. 우리나라에서는 1990년대 초반까지 군에서 만든 것으로 추정되는 대북전단이 북측 접경지역에서 발견됐다고 한다. 그러나 그 효용성이 줄어들면서 전단도 점차 사라지다가 2000년대 중반 이후 탈북민 단체를 중심으로 풍선과 페트병을 활용한 전단 및 물품 살포가 다시 유행하기 시작했다. 6일 통일부에 따르면 2008년 1월부터 지난해 6월까지 살포된 전단은 공개된 것만 118회 1974만장에 이른다. 풍선 및 페트병에는 전단과 함께 한국 드라마나 영화가 담긴 USB나 DVD, 성경책, 미국 달러 등을 넣기도 한다. 전단은 주로 세습 독재인 북한 체제를 비판·비난하는 글과 포스터, 기독교 전파 등의 내용을 담고 있지만 김 위원장과 부인 리설주에 대한 루머, 심지어는 우리나라 전직 대통령의 모습까지 합성해 외설적으로 묘사한 것들도 발견되고 있다. 이렇게 뿌려진 풍선이나 페트병의 상당수는 풍향이나 조류가 맞지 않아 산기슭이나 바닷가에서 쓰레기로 발견돼 수거되기도 한다.“삐라를 보고 탈북을 결심했습니다” 이들은 왜 대북전단을 날리는 것일까. “충성밖에 몰랐던 제가 삐라를 보고 탈북을 결심했습니다.” 1990년대 초 탈북한 이민복 북한동포직접돕기운동본부 대북풍선단장은 2005년부터 직접 대형 풍선을 개발해 대북전단을 날리기 시작했다. 그는 한 해 1000개가량의 풍선을 띄워 최근까지 3억장가량의 전단을 북측에 몰래 보냈다고 주장한다. 이 단장은 “전파나 인터넷이 없는 북한은 거대한 감옥이나 다름없기 때문에 외부 소식이 절실하다”며 “풍선은 북한 당국의 레이더에 걸리지 않고 북한 땅에 당도할 수 있기 때문에 가장 효과적인 수단”이라고 주장했다. 다만 북한 주민들의 정보 접근을 돕기 위한 본래 취지를 살리려면 풍향과 풍속을 잘 맞춰 북한에서 눈치 채지 못하게 조용히 날려야 하는데, 박 대표 등 일부 단체들이 이를 공개 살포함으로써 취지와 효과가 왜곡됐다고 지적했다.그는 대북전단금지법이 시행된 후 전단 풍선 날리기를 멈췄다. 일단 법은 지키겠다는 의미다. 그러나 “국민의 안전에 위협이 되는 전단 풍선은 기존의 법으로도 얼마든지 막을 수 있음에도 정부가 북한 정권의 비위를 맞추기 위해 보여주기식 법을 만든 것”이라며 “잘못된 법인 줄 알지만 지키면서 하겠다”고 말했다. 그는 지난해 말 ‘한반도 인권과 통일을 위한 변호사 모임’과 함께 헌법소원을 제출했다. “남한 드라마 보는 시대 누가 삐라 보나” 최근 5년간 통일부가 탈북민을 대상으로 한 조사에서 대북전단을 본 경험이 있는 사람은 0.2%에 불과한 것으로 나타났다. 2008년 탈북한 함경북도 회령 출신의 김광일(51)씨는 대북전단의 효과에 대해 “백해무익하다”고 말했다. 그는 “80~90년대 초반쯤엔 전연지대(접경지대) 중심으로 삐라를 수거한다는 얘기를 들었지만 이제는 남한 TV를 보는 게 공공연한 비밀이 됐는데 누가 삐라를 보고 소식을 접하느냐”며 “내용도 깊이가 없고 뻔하기 때문에 사람들이 봐도 꿈쩍도 안 한다”고 말했다. 비록 외부 정보나 콘텐츠 유입에 대한 감시가 심하긴 해도 장마당이 형성되면서 다양한 외부 문물과의 접촉이 이뤄지고 있다는 얘기다. 그는 중국과의 국경 지역에서는 실시간 TV 시청도 가능하다고 했다. 이처럼 실효성이 없는 줄 알면서도 전단을 살포하는 이유에 대해 그는 “비즈니스”라고 답했다. 북한에서의 기술과 전문성이 통용되지 않는 남한 사회에서 일부 탈북민들은 미국 시민단체 등의 지원을 받아 북한인권 운동가가 되는데, 단체에 대한 후원을 유지하려면 전단 살포와 같은 공개적 활동을 꾸준히 보여 줘야 한다는 설명이다. 실제 자유북한운동연합이 공개한 후원 내역을 살펴보면 2013년부터 2016년까지 미국인권재단(HRF), 미국 북한자유연합 등에서 매년 2만 5000~3만 달러(약 2791만~3350만원)를 지원한 것으로 나타났다. “전단금지법 너무 포괄적으로 제한” 그러나 지난 3월 말부터 시행된 대북전단금지법을 놓고 일각에서는 ‘표현의 자유’ 침해에 대한 우려를 나타내고 있다. 특히 이에 대한 국제사회의 관심은 접경지역 주민들의 생명·안전 보호와 국가 안보라는 중대한 입법 취지에도 불구하고 정부가 엄격한 법 집행을 하는 데 부담스런 요인으로 작용한다.토마스 오헤야 킨타나 유엔 북한인권특별보고관은 지난 4일 서울신문과의 화상 인터뷰에서 “정부가 타당한 목적에 따라 표현의 자유를 행사하는 것을 분명 제한할 수는 있다. 그러나 비례성의 원칙이 지켜져야 한다”면서 “대북전단금지법은 너무 포괄적이고 광범위하게 이를 제한하고 있어 수정이 필요하다”고 말했다. 또 “북한 주민들이 표현의 자유나 정보 접근의 자유가 매우 제한적인 것도 사실”이라며 “일부 단체의 행위가 과격하다는 것을 알고 있지만 그렇다고 북한 당국이 이들을 위협하거나 모욕해선 안 된다는 걸 분명히 하고 싶다”고 강조했다. 국내 전문가들은 대체로 입법 취지엔 공감하면서도 법을 좀더 구체화하거나 대안을 마련할 필요가 있다고 조언했다. 북한인권 활동가인 전수미 변호사는 “접경지역 주민들의 안전이 심각하게 위협받고 있던 상황에서 법이 급하게 제정돼 일부 개선이 필요하다”면서 “형사처벌 조항은 구성 요건을 구체적이고 상세하게 규정하는 것이 바람직하다”고 제언했다. 한상희 건국대 법학과 교수는 법을 어기고 전단을 살포하는 행위에 대해서는 “표현의 자유 이전에 국가 치안을 위태롭게 했기 때문에 처벌하는 것이 마땅하다”면서도 “대북전단을 원천적으로 금지하기보다는 신고나 허가제 같은 방식으로 대안을 열어 둘 필요는 있다”고 말했다. 신융아 기자 yashin@seoul.co.kr

정태욱-정전협정 정신으로 찾는 평화 해법 한국 정전협정을 재인식할 필요가 있다. 한반도의 전쟁과 평화를 규율하는 정전협정은 비록 한국전쟁의 산물이었지만, 전쟁을 끝내고 평화로 나아가자는 법이었다. 그 기본 목적은 적대행위의 방지와 평화의 증진이었다. 그에 따라 서해5도 수역과 한강하구는 육상의 비무장지대와 달리 민간 이용에 개방된 곳으로 규정되었다. 이 사실을 우리는 거의 망각하고 있다. 정전협정은 남북의 접경지대를 3개 부분으로 나누어 규율하고 있다. 육상의 비무장지대, 한강하구, 서해 5도 수역이 그것이다. 이 가운데 육상의 비무장지대는 군사분계선을 가운데 두고 있으며, 민간인 출입과 왕래를 엄격히 통제하는 군사적 완충지대로 규정되었다. 반면에 한강하구는 군사분계선을 두지 않고, 남북 민용 선박 항행에 개방하였다. 다만, 군사정전위원회와 유엔사가 선박 등록과 민사행정을 관할한다. 서해 5도 수역은 더 나아가 군사분계선도 없을 뿐더러 유엔사의 관할 수역이 따로 지정되어 있지도 않다. 남북의 인접해면, 즉 영해 존중의 원칙만 천명하였을 따름이다. 따라서 원칙적으로는 영해만 침범하지 않으면 누구든(제3국 선박도) 국제해양법에 따라 해수 이용을 자유롭게 할 수 있도록 규정된 것이다. 원론적으로 우리 어선이 중국 양쯔강 유역까지 가서 조업을 할 수 있듯이, 북한의 남포 앞 바다에도 갈 수 있고, 마찬가지로 북한 어선도 우리 경기만에서 어로 활동을 할 수 있는 것이다. 정전협정 상 인접해면만 침범하지 않으면 남북의 어선이 서로 오르내리며 조업활동을 할 수 있으며, 그에 대하여 유엔사는 물론 누구도 간섭할 수 없는 것이다. 육지에 휴전선이 있으니 바다에도 그런 것이 있어야 한다는 생각은 ‘분단 무의식’의 반영일 따름이다. 정전협정 체결 당시 해상분계선 없어 서해 5도 수역은 ‘민간 자유 이용’ 규정 이후 EEZ 선포하면서 적대 현장 변질 남북이 다시 평화수역으로 만들어야 정전협정 체결 당시 국제법 상 ‘공해자유의 원칙(mare liberum)’이 확립되어 있는 상황이었고, 아직 12해리 영해와 200해리 배타적 경제수역(EEZ)의 해양법이 정립되기 전이었다. 따라서 바다를 남북으로 가르는 ‘휴전선’은 생각할 수 없는 것이었다. 서해5도 수역 문제는 정전협정의 제1 의제인 군사분계선 설정에서 다루어지지 않고, 제3 의제인 휴전감시 방법에서 다루어졌다. 해상 군사분계선은 애초에 문제가 아니었던 것이다. 휴전회담 당시 서해 5도 수역에서는 해상 군사분계선이 아니라 섬들의 귀속이 문제되었다. 육상의 군사분계선은 유엔군과 공산군의 접촉선으로 결정되었다. 그렇게 육상의 군사분계선에 준하여 섬들의 귀속을 정할 경우 38선 이남, 황해도-경기도 도계(道界) 이북에 있는 섬들은 북한에 속할 우려가 있었다. 이는 남측의 입장에서 수용하기 어려운 결과였다. 더욱이 당시 제해권은 유엔군이 장악하고 있었다. 그리하여 원래 남측이 통제하던 38선 이남의 섬들 가운데 백령도, 대청도, 소청도, 연평도, 우도 등 다섯 개의 큰 도서군(島嶼群)들은 유엔사의 통제 하에 두고, 나머지 섬들은 북한에 귀속하는 것으로 결정되었던 것이다. 서해 5도 수역 정전협정 규정의 또 하나의 쟁점은 남과 북의 연해(인접해면, 영해) 문제였다. ‘영해’는 정치적 문제로 간주되어 ‘군사’ 정전협정에서는 영해가 아니라 연해(coastal waters) 혹은 인접해면(contiguous waters)이란 용어를 사용하였다. 당시 유엔사는 미국의 표준에 따라 3해리를 주장하였고, 북한은 제3세계의 경향에 따라 12해리를 주장하였다. 결국 그 범위는 타결되지 못하고 다만, 인접해면을 존중하며, 어떠한 봉쇄도 하지 않는다는 규정으로 봉합되었다. 그러나 3해리와 12해리의 다툼이 있었다면, 적어도 3해리에 대한 합의는 존재한 것으로 봄이 합당하다고 생각한다. 이렇게 정전협정 상 서해 5도 수역에는 휴전선은 존재하지 않고, 대신 남북 각기 그 육지를 둘러싼 3해리의 띠 모양의 영해가 있을 뿐이었다. 그에 따라 휴전 직후 우리 군이 어로 활동과 초계활동의 한계를 정하기 위하여 북한 3해리 영해를 기준으로 황해도를 둘러싼 형태의 북방한계선(NLL)을 설정한 것은 당연한 일이었다고 생각한다. 그러나 이 북방한계선은 어디까지나 우리 어선이나 병력 진출의 북방한계를 정한 것이지, 북한 비무장 선박의 남하와 북한 어민들의 어로 활동을 제약하는 것으로 오해되어서는 안된다. 다만, 당시 남측의 해군력이 월등하였고, 따라서 남한 어민들의 어로 활동이 활발하였다. 북방한계선이 곧 우리 어민들의 어로한계선이 된 것이다. 하지만, 해군력에서 열세였던 북한은 위와 같은 ‘공해자유의 원칙’과 ‘3해리 영해’가 만족스럽지 못한 것이었다. 북한은 휴전회담 당시부터 해상 군사분계선을 언급했다. 정전협정 체결 후 군사정전위원회에서도 육상의 군사분계선의 연장선 혹은 황해도-경기도 도계의 연장선을 해상 군사분계선으로 주장하였다. 또한 북한은 인접해면의 범위를 12해리로 주장하였고, 1955년에는 내각 결의로 12해리 영해를 선언하였다. 서해5도 수역에서 남북 어민들의 나포와 분쟁이 잦아졌고 군사적 충돌도 발생하였다. 마침내 1968년 박정희 정부는 어로저지선(어로한계선; 조업한계선)을 현재 수준으로 남하시켰다. 이후 국제해양법의 발전으로 12해리 영해는 물론 200해리 배타적 경제수역이 주장되면서 북한은 1977년 서해 5도 수역에 군사경계수역과 해상경계선을 선포하였다. 그에 맞서 남한 역시 12해리 영해와 200해리 배타적 경제수역을 공표하였으며, 북방한계선을 일종의 해상 군사분계선처럼 관철시켰다. 이렇게 서해 5도 수역은 남북의 배타적 관할 수역이 중첩되는 모순과 적대의 현장이 되어 버렸다. 3해리 영해를 제외한 수역에 ‘공해자유의 원칙’을 적용하여 남북이 모두 공유할 수 있게 한 원래의 정전협정 정신은 사라졌다. 서해의 긴장이 고조되면서 결국 1999년 연평해전을 시작으로 남북의 군사적 충돌이 연이어 발생하였다. 남과 북은 다시 정전협정의 정신으로 회귀하여 평화의 해법을 찾으면 좋겠다. 서해 접경수역에서 남북의 배타적 구역을 3해리로 확인하고, 그 너머의 부분은 남과 북이 평화롭게 협력하여 함께 이용하는 수역으로 만들어 가는 것이다. 이는 한반도 평화협정의 첫걸음이 될 것이다. 정태욱 인하대 법전원 교수 water@inha.ac.kr이석우- 수역 안정 유지하며 공간관리 인식 제고를 1982년에 체결된 유엔해양법협약은 해양에서의 모든 행위에 대한 법적인 구도를 형성하고 영토 및 영역을 이유로 주장될 수 있는 해양 구역을 규정하고 있다. 영해를 획정하는 일반규칙은 동 협약 제15조에 규정되어 있는데, 이 규정에 따르면 경계는 두 국가 간 중간선으로 한다고 규정하고 있다. 그러나 동 협약은 배타적경제수역의 경계획정에 관한 구체적인 방법을 규정하고 있지 않다. 대향국간 또는 인접국간의 배타적경제수역의 경계획정에 관한 협약 규정은 제74조에 규정되어 있는데, “‘공평한 해결’에 이르기 위하여 국제법을 기초로 하는 합의에 의하여 이루어진다; 상당한 기간내에 합의에 이르지 못할 경우 관련국은 분쟁해결 절차에 회부한다; 합의에 이르는 동안, 관련국은 이해와 상호협력의 정신으로 실질적인 잠정약정을 체결할 수 있도록 모든 노력을 다하며, 과도적인 기간동안 최종 합의에 이르는 것을 위태롭게 하거나 방해하지 아니한다. 이러한 약정은 최종적인 경계획정에 영향을 미치지 아니한다; 관련국간에 발효중인 협정이 있는 경우 경계획정에 관련된 사항은 그 협정의 규정에 따라 결정된다”고 규정하고 있다. 동 협약에서 배타적경제수역의 경계를 획정하는 구체적인 방법을 명시하지 않아 해양경계획정 관련 법규범은 일반적으로 국제사법기관을 통해 형성된 판례를 통해 발전하고 구체화되고 있다. 2009년 루마니아와 우크라이나 간의 흑해(黑海) 해양경계 사건에서 국제사법재판소(ICJ)가 적용한 해양경계획정의 소위 ‘3단계 접근법’은 그 이후 2012년 국제해양법재판소(ITLOS)의 방글라데시와 미얀마 간의 벵갈만의 해양경계획정 사건과 2012년 국제사법재판소(ICJ)의 니카라과와 콜롬비아 사이의 경계획정 사건 등 후속 판결들을 통해 일반적으로 해양경계획정에 있어서 실행가능한 통상적인 방식으로 인식되고 있다. 이런 3단계 접근법은 첫째, 잠정적인 등거리선/중간선 설정, 둘째, 형평한 결과를 도출하기 위해 등거리선/중간선에 조정을 요구하는 어떠한 요소들이 있는지의 여부 고려, 그리고 셋째, 조정된 경계선이 각국의 해안선 길이 비율과 각 당사국에 속하게 될 관련 해양 면적의 비율 간에 심각한 불균형으로 인해 형평하지 않은 결과를 도출하지 않도록 점검하는 방식을 의미한다. 3단계 접근법의 이론적 완결성에 대한 여러 비판이 제기되고 있음에도 불구하고 현재 시점에서 이 3단계 접근법을 배제하고는 현존하는 해양경계 미획정 지역에 있어 결과를 예측하여 협상에 대비하기가 쉽지 않다는 점에서 그 이론적인 적용 가치가 증대되고 있다. 즉, 해양경계획정 과정에 있어 예측가능성의 제고가 해양경계획정에 적용되는 동 3단계 접근법의 객관성을 보장한다는 인식 때문이다. 국제법에 당사국 간 공평한 경계 강조 서해5도 해상은 한중일 관할권 중첩 남북 관할권 미치는 수역 최소화하고 이해 조정해 통합 관리방안 강구해야 첫 번째 단계인 잠정적인 등거리선/중간선 설정에 있어 인접국 간 해양경계에 있어서는 특별한 사유가 없는 한 등거리선이, 대향국 간 해양경계에 있어서는 양국 연안의 중간선이 잠정적 경계선이 되며, 이러한 등거리선 또는 중간선은 모두 해양경계획정을 위한 수단이므로 그 자체로 어떠한 법적 결과가 발생하지는 않는다. 서해5도 및 동해상 남북한 간의 가상중간선을 표시하면 첨부한 지도와 같다. 두 번째 단계에서는 이러한 가상중간선에 형평한 결과를 도출하기 위해 잠정적인 중간선의 수정 또는 이동을 요하는 요소들이 존재하는지를 고려하는데, 연안길이 간의 불균형, 어업활동, 안보 등을 해양경계획정을 위한 고려사항으로 보고 잠정적인 중간선에 수정을 가한다. 실제 해양경계획정과 관련된 협상에서 가장 첨예하게 대립이 되는 분야이기도 하다. 그리고 마지막 세 번째 단계에서는 처음 설정한 조정된 중간선을 적용해 설정된 해양경계획정이 최종적으로 공평한 결과에 도달하였는지를 소위 비례성 테스트를 거쳐 획정한다. 그렇다면 3단계 접근법을 통해 최종적으로 획정될 서해5도 수역의 해양경계획정은 어떻게 될 것인가? 첫번째 단계에서 설정한 가상중간선이 두번째 단계와 세번째 단계에서 어떠한 변형을 거쳐서 최종적으로 획정될 것인가는 가능성은 거의 없지만 남한과 북한이 동 사안을 제3자 국제사법기관에 의뢰하는 경우에 해당 방식을 통해 분명해 질 것이다. 남한과 북한이 동 사안을 제3자 국제사법기관에 의뢰하지 않고 양자간의 협상을 통해 해결하고자 하는 경우에도 3단계 접근법은 결과의 예측가능성을 담보하기에 원용될 가능성이 높다. 그런데 문제는 해당 서해5도 수역은 남북한만의 해양 문제가 아닌 한중일 3국의 관할권이 중첩되는 수역이라는 점이다. 남한과 북한간의 서해5도 수역에서의 해양질서의 법적인 지위에 변화를 가하는 어떠한 행위의 결과는 양자간에 해양경계획정이 이루어지지 않은 한국과 중국, 북한과 중국과의 해양질서의 법적인 관계 설정에 있어서 매우 중요하다. 결과적으로 해당 수역의 관리와 분쟁해결의 해법 강구에 있어 관할권 확보 및 해양경계획정을 위한 전통적인 접근에서 유연해질 필요가 있다. 유엔해양법협약 체제는 영해, 접속수역, 배타적 경제수역, 공해 등으로 전 해역을 공간적으로 구분하여 각 공간에서 연안국과 비연안국의 권리를 기능적으로 분배하고 있는데, 서해5도 수역의 경우는 국가의 관할권이 미치는 수역을 최소화하고, 남북한간 이해관계를 조정하면서 해당 수역을 통합적으로 관리하기 위한 방안을 강구하는 것이 필요하다. 더욱이 1974년 한일간 합의된 북부대륙붕경계선을 제외하고 주변국과 해양경계획정이 전무한 현재의 한국의 해양질서 유지는 주변 해양강국들간의 역학관계의 부산물로 유지되고 있다고 보는 것이 정확하다. 한국이 한반도 수역에서의 최소한도의 주도적 지위를 확보하기 위해서는 남북한 해양질서의 안정적 유지 관리는 필수요건이다. 현재 서해 NLL을 포함하여 정전협정에서 유래한 남북한 간의 해양경계획정에 대한 정확한 이해를 통해 한반도 해양질서의 안정적 관리 및 한반도 평화체제의 정착을 위해서 서해5도 수역의 해양공간관리의 활용에 대한 인식의 전향적인 제고가 요구된다.  

헌법재판소는 2019년 2월 종전에 4대1까지 허용됐던 지방의회 선거구간 인구편차를 3대1로 줄이라는 헌법불합치결정(2019헌마919)을 내린 바 있다. 헌법재판소가 입법자에게 부여한 시한이 올해 12월 31일까지니까 좋든 싫든 위성정당 창당과 함께 국회에서 사라졌던 선거제도 개혁 논의는 지방선거제도를 중심으로 재개될 것으로 보인다. 유권자의 의사를 반영하고, 표의 비례성을 반영하는 취지의 선거제도 개혁 방안은 당위성과 정당성에도 불구하고 기존 양대 정당의 환영을 받지 못했다. 무엇보다도 자신의 정당 지지율보다 훨씬 많은 의석수를 차지할 수 있다는 기존 선거제도의 달콤함을 쉽게 포기하기가 어려웠기 때문이다. 덕분에 제3당 이하의 소수정당들은 늘 정당 지지율에 비해 훨씬 못 미치는 초라한 의석수를 기록했고, 선거제도 개혁은 헌법재판소의 전유물이 됐다. 그런데 최근 데이터를 확인해 보면 보수정당은 현재 선거제도의 기득권자가 아니라 피해자라고 할 수 있다. 2018년 제7회 동시지방선거 당시 자유한국당(현 국민의힘)은 서울과 경기에서 평균 25%(광역비례 기준)의 지지율을 얻었지만, 두 광역의회를 합쳐 현재 의석은 고작 11석이다. 반면에 더불어민주당은 50%대의 지지율에도 불구하고 현재 서울시의회 총 110개의 의석수 중에서 101석을, 경기도의회에서는 총 142개의 의석수 가운데 132석을 차지하고 있다. 2020년 제21대 총선 결과도 마찬가지다. 당시 미래한국당(미래통합당 비례위성정당)의 지지율은 33.84%였고, 더불어시민당(민주당 비례정당)의 지지율은 33.35%였다. 만약 시민사회와 소수정당들이 요구했던 독일식 연동형 비례대표제도를 채택했다면 (3% 봉쇄 조항이 유효한 조건에서) 국민의힘은 지금보다 10석 정도 더 많은 의석수를 얻었을 것이고, 민주당은 열린민주당의 지지율을 합치더라도 지금보다는 적은 의석수를 차지했을 것이다. 독일식 연동형 비례대표제도와 같이 표의 비례성을 제대로 반영하는 선거제도의 도입이 진보정당들에만 유리하다는 보수 진영의 주장이 얼마나 관념적인 것이었는지 국민의힘은 찬찬히 복기해 볼 필요가 있다. 국회와 지방의회 선거에서 독일식 연동형 비례대표제를 실시하고, 단체장 선거에서는 결선투표제를 도입하자는 시민사회의 주장이 오히려 지금 국민의힘에는 훨씬 득이었던 셈이다. 광역의회 연동형 비례제, 지방자치단체장 결선투표제, 기초의회 3~5인 선거구제 도입 등에 관한 보수의 혁신적 전회를 기대해 본다.

한국 특유의 거대 양당 정치의 ‘크레바스’(틈)에서 생겨난 무당층은 최근 한국갤럽 조사에서 32%로 집계되며 거대 양당을 위협하고 있다. 이 거대한 유권자 집단은 오는 4월 서울·부산시장 보궐선거와 내년 대통령 선거 그리고 지방선거에 어떤 영향을 미칠까. 정치사의 주요 변곡점마다 무당층들을 흡수하려는 제3정당이 출현했지만 견고한 양당 체제는 지금도 유효하다. 그 이유는 무엇이며 향후 이 무당층들은 어디로 움직일까. 서울신문은 14일 김윤철 경희대 후마니타스칼리지 교수, 박상훈 정치발전소장, 유창선 시사평론가, 이준한 인천대 정치외교학과 교수, 한규섭 서울대 언론정보학과 교수 등 전문가들에게 무당층의 향배에 대해 물었다. 아래는 각각 실시한 인터뷰를 좌담 형식으로 재구성한 것이다.-현재 무당층이 30% 수준으로 두텁게 존재하는 이유는. 유창선 시사평론가(이하 유) “문재인 정부를 지지했다가 실망해서 일탈한 무당층이 야당으로 가기를 주저하거나 판단을 유보한 것으로 보인다. 여권을 이탈한 무당층들은 일명 ‘조국 사태’가 계기가 돼 늘어나지 않았을까 싶다. 그 이후 추미애 법무부 장관과 윤석열 검찰총장 간 갈등으로 민심이 악화된 측면이 있다. 생활 문제에서는 부동산 문제도 빼놓을 수 없다. 부동산 정책이 실패하면서 문재인 정부를 지지했다가 일탈한 표들이 발생한 것으로 보인다. 일부 정치 무관심 층도 있겠지만 상당수 정치적 이념을 우선하지 않으며 가장 합리적인 선택을 하자는 층이다. 무당층이 넓어지는 게 오히려 각 정당이 발전적으로 경쟁할 수 있다는 측면에서 긍정적으로 본다.” 한규섭 서울대 언론정보학과 교수(이하 한) “문 대통령의 경우 지지자들 입장에서는 개혁 드라이브를 건 것이지만, 반대 입장에서는 무리한 정책을 추진한 걸로 볼 수 있다. 부동산 정책 등으로 인해 이탈되는 지지층이 무당층으로 옮겨 간 것으로 보인다. 다만 역사적으로 무당층을 포섭해서 성공한 사람이 없다. 중도 성향 유권자를 결집해서 제3의 지대에서 성공한 전례가 없다.” 박상훈 정치발전소장(이하 박) “무당층은 애초에 정치에 관심이 없는 사람들도 있지만 ‘이렇게 정치하는 것은 잘못됐다’라는 정치에 비판적 생각을 하는 비판적 무당층도 있다. 개혁이 이뤄질 것이라고 기대했다가 이뤄지지 않으면 실망하고 무당층으로 돌아서는 것이다. 현재 국면에서는 코로나19 대응 미흡이라든지 추 장관과 윤 총장 간의 갈등, 조국 전 법무부 장관 사태 등 여러 사건들이 있었지만 어느 한 사건을 짚어내 이것 때문이라고 섣불리 판단하기는 어렵다. 일련의 사건들이 누적돼 지금과 같은 결과를 낳았을 가능성도 있기 때문이다.” 김윤철 경희대 후마니타스칼리지 교수(이하 김) “특정 사건 하나에 대한 판단이라기보다는 시간을 두고 정부를 지켜본 결과로 보인다. 코로나19라는 단일 사건을 예로 들면, 처음에는 정부 대처가 옳았다고 생각해 정부를 좋게 평가하고 있었는데, 결과적으로 잘 풀리지 않으니 바로 여론이 행동을 취하는 것이다.” 이준한 인천대 정치외교학과 교수(이하 이) “더불어민주당에 마음을 맡겼는데 임기 말로 향하며 여러 사건들로 기대를 져버렸기에 지지를 철회하고 싶은데 돌아갈 정당은 없는 상황으로 보인다. 다만 이들은 결정적인 선거의 순간이 오면 어디든 선택을 하게 될 것이다. 무당층이었다가 다시 양당으로 가는 것이다.” -무당층을 흡수하려는 제3정당들의 성과가 미미한 이유는. 이 “무당층이라도 선거 때가 되면 사표(死票) 방지 심리가 강하다. 코카콜라 아니면 펩시를 찾지 맥콜을 선택하지 않는다. 대선에서 한 사람만 당선되니 정주영, 문국현, 정몽준, 안철수 등 제3당의 지도자들이 대선용으로만 정당을 활용하고 사라진다. 무당층에 희망을 줄 만한 제3당, 제4당이 없다.” 김 “제3당을 찍어서 유권자가 원하는 정책적 결과가 나오기를 기대하기 어렵기 때문이다. 한국 사회에서 이미 오랜 역사로 굳혀져 온 양당 체제 속에서 경험하고 학습한 것이 있기 때문에 쉽게 변하지 않는다. 제3당을 찍어 주는 경우에는 일종의 심판론, 정말 야단을 쳐야겠다는 일시적인 판단일 뿐 지속되지는 않는다.” 유 “다당제가 좀 정착이 돼야 무당층도 다양한 선택이 가능한데, 지난번 선거법을 개정했음에도 결국 거대 정당들이 낸 위성정당이 등장하면서 다당제 정착이 실패했다.” -양당 위주로 고착화된 정치 구도를 바꿀 대안은. 유 “선거법을 여당이 책임지고 다시 개정해서 다당제가 정착될 수 있는 정당 구도, 정치 구도를 만드는 일이 중요하다.” 이 “양당의 담합으로 비례대표를 늘리는 데 한계가 있는 게 현실이다. 비례성을 강화하는 방향으로 완전 비례대표제를 도입하거나 개헌 후 국회의원 숫자를 늘리면서 비례대표도 늘려야 한다.” 김 “선거제도를 거대 양당이 손보다 보니 다당제를 위한 방식으로 변경되지 않고 있다. 선거제도 개혁과 동시에 강력한 리더십을 갖춘 새로운 정치 세력이 등장해야 한다. 물론 그때만 기다릴 수는 없다. 국민들 사이 양당제만으로는 안 된다는 문제의식이 있는 상황에서 정치·경제적 위기가 있다면 변화가 있을 수 있다.” 박 “개인적으로는 단순히 선거제도나 지역주의만으로 설명하기 어려운 한계도 분명히 있다고 본다. 예를 들면 1988년까지 소선거구제였다가 비례대표, 준연동형 비례대표 등으로 제도가 바뀌었지만 거대 양당정치의 틀은 크게 바뀌지 않았다. 21대 총선에서는 준연동형 비례대표를 도입했는데도 양당의 의석 점유율이 95%에 달하는 등 양당 체제가 오히려 확고해졌다.” 한 “제도만으로 바꾸기에는 우리나라의 정치적 양극단화가 심하기 때문에 쉽지 않은 측면도 있다. 어느 정당 후보를 지지한다기보다는 반대하는 정당이나 진영에 대한 적개심에 기반을 둔 투표 경향성도 분명히 있다. 그런 만큼 제3후보를 찍는다는 것은 쉽지 않은 전략적 선택인 셈이다.” -무당층 표심이 이번 보선에서 어디로 갈 것인가. 유 “현재 존재하는 무당층은 대체로 정부·여당에 실망한 사람들이 많은 편이다. 그럼에도 아직 국민의힘으로 가기에는 부족하다고 생각하는 사람들이 많다. 국민의힘이 하기에 달렸지만 정부·여당이 추락하는 민심의 흐름으로는 무당층이 야당 지지로 이동할 가능성이 열려 있는 것은 사실이다.” 한 “무당층은 ‘이길 만한 진영’으로 이동하려는 심리가 강하다. 무당층이 보기에 나쁘지 않은 과정을 거쳐서 야권이 단일화한다면 그 후보를 뽑을 것이고, 이후 대선에서도 그런 경향이 이어질 수 있다.” 이 “무당층은 윤석열 현상 등 유행을 타면서도 ‘자존심이 상한다’거나 ‘쪽팔린다’는 쪽에서는 절대 표를 주지 않는다. 어떤 유행이라도 6개월을 넘지 않는 만큼 현재 기준으로 예측하긴 쉽지 않다.” 김 “양당 중 어느 한쪽이 굉장히 잘하는 상황은 아닌 데다가 선거까지 시간이 남았기 때문에 예측하긴 쉽지 않다. 다만 결국 정치효능감, 즉 내가 찍은 정당에 내 삶을 변화시킬 정책적 결과를 요구하고자 하는 것들이 유권자들의 심리인 만큼 제3당보다는 결국 양당 중에 더 잘하거나 덜 나쁜 정당을 고르게 될 것이다.” 이민영 기자 min@seoul.co.kr기민도 기자 key5088@seoul.co.kr이하영 기자 hiyoung@seoul.co.kr이근아 기자 leegeunah@seoul.co.kr

공관원들에게 막말 등 갑질을 한 의혹을 받는 주말레이시아 대사에게 정직 3개월 처분을 내린 것은 부당하다는 법원의 판단이 나왔다. 29일 법조계에 따르면 서울행정법원 행정7부(수석부장 김국현)는 최근 도경환(59) 전 주말레이시아 대사가 외교부 장관을 상대로 낸 정직처분 취소소송에서 원고 승소로 판결했다. 도 전 대사는 2018년 8월 “나뭇잎이 눈에 띄게 떨어지면 급여를 차감하고, 나무가 죽으면 사비 처리하라”고 협박하는 등 공관 직원들에게 갑질을 한 것으로 드러나 지난해 7월 해임됐다. 같은 해 4~12월 도 전 대사의 배우자는 20회에 걸쳐 행사용 식자재를 사며 영수증 금액을 부풀려 남는 금액을 부부의 식자재를 사는 데 썼고, 도 전 대사가 이를 방치한 것도 징계 사유에 포함됐다. 반면 도 전 대사가 해외 대사관에서 열린 패션쇼에서 고급 한복을 받아 김영란법을 위반했다는 혐의는 인정되지 않으면서 지난해 9월 징계 수위가 해임에서 정직 3개월로 낮아졌다. 재판부는 “정직 처분의 전제로 삼은 징계 사유는 모두 인정된다”라면서도 “징계 기준, 감경 사유, 양정 요소 간 비례성 등을 올바르게 참작했다고 보기 어려워 피고(외교부 장관)가 갖는 징계 재량을 일탈·남용했다”고 판단했다. 재판부는 이어 “도 전 대사가 홍조근정훈장을 받았는데 소청심사위원회가 이 같은 감경 사유를 어느 정도 고려했는지 알 수 없다”고 덧붙였다. 박성국 기자 psk@seoul.co.kr

공관원들에게 갑질을 일삼은 의혹을 받는 주말레이시아 대사에게 정직 3개월 처분을 내린 것은 부당하다는 법원의 판단이 나왔다. 29일 법조계에 따르면 서울행정법원 행정7부(김국현 수석부장판사)는 최근 도경환 전 주말레이시아 대사가 외교부 장관을 상대로 낸 정직처분 취소소송에서 원고 승소로 판결했다. 앞서 도 전 대사는 2018년 8월 “나뭇잎이 눈에 띄게 떨어지면 급여를 차감하고, 나무가 죽으면 사비 처리하라”고 협박하는 등 공관 직원들에게 갑질을 한 것으로 드러나 지난해 7월 해임됐다. 또 같은 해 4∼12월 도 전 대사의 배우자가 행사용 식자재를 20회에 걸쳐 산 뒤 영수증 금액을 부풀리고, 남는 금액을 개인 용도의 식자재를 사는 데 쓴 것도 징계 사유에 포함됐다. 다만 도 전 대사가 해외 대사관에서 열린 패션쇼에서 고급 한복을 받아 김영란법을 위반했다는 혐의는 인정되지 않았다. 이에 따라 작년 9월 징계 수위가 해임에서 정직 3개월로 낮아졌다. 재판부는 “정직 처분의 전제로 삼은 징계 사유는 모두 인정된다”면서도 “징계 기준, 감경 사유, 양정 요소 간 비례성 등을 올바르게 참작했다고 보기 어려워 피고(외교부 장관)가 갖는 징계 재량을 일탈·남용했다”고 지적했다. 외교부는 ‘비위의 정도가 심하고 중과실이거나 또는 비위의 정도가 약하고 고의가 있는 경우’를 징계 사유라고 주장하지만, 비위의 정도나 과실 여부에 대한 구분을 명확히 해야 한다는 게 재판부 판단이다. 재판부는 “비위의 정도와 과실 여부를 유동적인 것으로 본다면 ‘비위의 정도가 약하고 중과실인 경우’의 징계 기준은 감봉”이라고도 덧붙였다. 곽혜진 기자 demian@seoul.co.kr