[의정광장] 변화한 서울, 도시계획기준의 패러다임 전환으로
서울의 면적은 1980년 601.0㎢에서 2025년 605.2㎢로, 45년간 불과 0.7% 늘었다. 서울의 땅은 거의 그대로인데, 그 안에 담아야 할 시민의 삶은 달라졌다. 그동안 개발제한구역 해제 등으로 개발용지를 확보해 왔지만, 앞으로의 주택공급은 새 땅을 찾는 방식에만 맡길 수는 없다. 도시계획의 전환이 필요하다. 그 출발점이 용도지역과 용적률 등 도시계획 기준의 재편이다.
서울의 인구구조와 주거 수요는 빠르게 달라졌다. 1·2인 가구와 고령 가구는 늘고 직장과 주거가 가까운 생활권, 편리한 교통, 돌봄과 문화, 녹지를 함께 누리려는 시민의 요구도 커졌다. 과거의 토지이용 여건을 바탕으로 마련된 용도지역·용도지구와 용적률, 높이, 건폐율 기준이 이러한 변화를 충분히 담아내는지 살펴야 한다.
서울시는 ‘2040 서울도시기본계획’을 통해 보행일상권을 제시했고 최근에는 소규모 건축·정비사업의 용적률 완화도 추진하고 있다. 필요한 변화다. 다만 사업이나 지역마다 예외와 인센티브를 더하는 방식만으로는 서울 전체의 주택 수요와 산업·생활 변화에 대응하기 어렵다. 예외가 반복된다면 기본 기준 자체가 현실에 맞는지 점검해야 한다.
우선 일반주거지역과 준주거지역의 조례상 용적률을 국가 법령의 일반상한 수준으로 현실화하는 방향에서 전면 재검토해야 한다. 주택공급 여력이 있는 일반주거지역과 준주거지역은 교통과 기반시설의 수용 능력을 함께 따져 밀도를 높이고 상향된 용적률을 실제 사용할 수 있도록 일조와 안전을 확보하면서 높이·층수·주차·건축선 기준도 연동해 정비해야 한다. 공공기여 기준 역시 계획이익뿐만 아니라 개발이익과 기반시설 부담을 합리적으로 반영해 적용의 일관성과 예측 가능성을 높여야 한다.
그렇다고 서울 전역을 똑같은 높이와 밀도로 채우자는 뜻은 아니다. 한양도성과 국가유산, 산과 하천의 경관은 세밀하게 보호해야 한다. 재해 위험지역은 안전성을 우선하고, 기반시설이 부족한 지역은 시설 확충과 개발 시기를 연계해야 한다. 핵심은 모든 곳을 낮게 묶은 뒤 일부만 풀어 주는 방식에서 벗어나 개발과 보전의 기준을 객관적 자료와 시민적 합의로 분명히 구분하는 것이다.
도시공간을 바라보는 시각도 ‘강남 대 강북’이라는 이분법을 넘어야 한다. 지역 간 생활여건의 격차를 줄이면서 각 지역이 가진 주거·산업·문화·자연의 강점을 키우고 서로 연결해야 한다. 서울의 생활권과 산업거점, 교통망과 녹지축은 자치구 경계를 넘어 이어져 있다. 주택은 일자리, 교통, 교육, 돌봄, 문화와 함께 공급될 때 비로소 삶의 질을 높인다.
이를 위해 서울 전역의 개발 여력과 노후도, 교통 접근성, 기반시설 용량, 재해·경관 여건을 종합 진단하고 도시공간의 재편에 착수하자. 주택과 일자리, 생활서비스가 유기적으로 연결되도록 도시구조를 바꿔야 한다. 인구와 산업 변화에 맞춰 계획을 주기적으로 조정하고, 시민이 자신의 동네가 왜 개발되고 왜 보존되는지 이해하도록 기준과 과정도 공개해야 한다.
서울의 경계가 크게 달라지지 않았다고 시민의 삶까지 그 안에 묶어 둘 수는 없다. 넓힐 땅이 제한돼 있다면, 한정된 공간의 가능성을 여는 것이 도시계획의 역할이다. 강남과 강북을 넘어 서울 전체를 바라보며 변화한 시민의 삶과 도시 여건에 맞게 공간 질서를 다시 세우는 것, 그것이 지금 서울에 필요한 도시계획의 패러다임 전환이다.
고광민 서울시의회 도시계획균형위원장