[대한민국 60돌-미래로 세계로] “관료주의 급속해체… 정책결정 국민참여 필수”
정부 수립 이후 60년 동안 대한민국의 정치·행정은 끊임없이 변화했다. 시행착오도 많았지만 민주화와 세계화라는 거대한 흐름 속에서 대한민국 발전의 한 축으로 작동해 왔다는 데 많은 전문가들은 의견을 같이한다. 이들은 이같은 변화가 앞으로 더욱 가속화할 것으로 내다본다. 정보통신 발달과 글로벌 환경 속에서 전통적 관료주의 중심의 행정은 급속히 해체되고, 정부 규모가 줄면서 정부의 역할 또한 상당히 변화할 것이라는 전망이 나온다. 김동욱 서울대 행정대학원 교수와 정진영 경희대 국제학부 교수의 대담을 통해 대한민국 정치와 행정의 현실을 짚어 보고 향후 변화상과 비전을 그려 본다.
●통상정책에 더 비중둬야
김동욱 교수 우리나라는 네덜란드, 홍콩 못지않은 통상국가다. 그러나 일반 국민은 물론 공무원들도 외국에 대한 이해가 약하다. 대한민국이 통상국가라면 정책 수립시 개방과 협력, 교류에 방점을 찍어야 한다. 그러나 여전히 정부와 공직자는 국내적 시각에 머무르고 있다. 통상국가로서의 유연성과 포용성, 다양성에 대한 배려가 필요하고, 이러한 것들이 대한민국의 상징이 돼야 한다. 단일민족 5000년 역사의 강조는 지금과 같은 글로벌 환경에선 폐쇄적 느낌을 줄 뿐이다.
정진영 교수 그런 측면에서 우리 정부는 안보외교와 통상외교에서 딜레마에 빠져 있는 듯하다. 현재 외교통상부에서 정치외교와 통상외교를 함께 담당한다. 지금까지 외교는 4강과 북한 중심이었고 통상은 마이너하게 취급됐다. 이제 정부가 원하는 글로벌한 외교통상 국가가 되려면 안보나 정무보다 통상이 더 중요하고, 정책의 비중도 거기에 둬야 한다. 우리의 통상외교는 지금도 정파간 이념에 따라 정책이 시계추처럼 왔다갔다 한다. 통상외교 수장인 통상교섭본부장이 대외적으로는 장관이지만 외교부 장관과 차관 사이의 어중간한 위상을 갖고 있다. 이같은 시스템에선 통상외교가 정치적, 이념적 이해관계에 끌려다닐 수밖에 없다.
김 교수 최근의 세계적 흐름은 정부 규모와 역할이 작아지고 있다는 점이다. 반면 국제기구와 시민사회단체 등 전문가 집단, 언론 등의 역할은 점점 커지고 있다. 예전엔 정부가 어젠다를 설정하고 자원을 배분, 동원하는 독주 시스템이었지만 이제는 어렵다. 따라서 다(多)주체 간에 협력적 관계를 형성해야 한다. 일상적인 정책결정 과정의 경우 정부가 직접 나서기보다는 한 발 물러서서 시스템에 의해 이루어지도록 해야 한다.
정 교수 정부는 향후 크게 세 가지 문제에 적극적으로 대비해야 한다. 정치와 행정도 그에 맞는 시스템을 갖춰야 함은 물론이다. 먼저 개방에 따른 갈등 해소다. 통상국가로서 개방은 불가피하기 때문이다. 사회복지체제 개선, 사회안전망 구축 등에 많은 노력을 기울여야 한다. 지속가능한 사회 건설 측면에서 개방과 복지확충은 동시에 가야 한다. 다음은 중앙과 지방의 관계 개선이다. 중앙정부의 지방에 대한 대폭적인 권한 이양이 필요하다. 보다 많은 재원이 지방으로 가야 하며, 사회·교육 등 많은 분야에 대한 결정권도 지방으로 내려가야 한다. 또 단순히 ‘정부가 잘하면 국민이 만족할 것’이라는 사고는 매우 오만한 발상이라고 생각한다. 그보다 정부는 많은 권한을 지방과 시민단체, 기업에 나누어준 뒤 도와주고, 그 사이에서 전체 공공성을 위한 것만 챙기면 된다. 더 이상 개발연대식 사고는 효율적이지 않다.
김 교수 정보화 기술 발달에 따라 우리의 정치와 행정도 크게 변화하고 있다. 최근 쇠고기 파동이나 차세대 전투기, 이라크 파병 등에 대한 논쟁을 살펴보자. 정부 바깥에 있는 주체들이 오히려 정부보다 더 업데이트된 정보를 가지고 정부를 압박하는 경우가 많다. 과거처럼 정부가 정보를 독점하거나 양질의 것을 갖는 시대는 지났다. 이는 인터넷을 중심으로 한 정보통신기술 발달에 힘입은 것이다. 이에 따라 우리 행정이나 정치도 실시간 의사를 반영하는 시스템으로 가야 한다. 짧은 시간내 여론을 형성해 상당히 수용성 높고 유연한 정책관리 시스템으로 가지 않으면 어렵다.
●정부의 정보독점시대 지나
정 교수 ‘스마트 무브’(Smart Move)라는 게 있다. 군중들이 무식한 줄 알았는데 조금씩 의견이 보태지면 엄청나게 똑똑하다는 말이다.‘미즈빌’(mizville)이라는 미주한인 주부 모임이 있다. 이번에 미국소 내장의 위험에 대해 알려달라는 문의가 오자 아줌마들이 벌떼같이 몰려들어 온갖 정보를 올려주었다. 정부가 더 이상 과거처럼 지식을 독점하거나 대중보다 높은 지식을 가지고 정책결정을 해나간다는 환상을 버려야 한다.
김 교수 이제 행정업무도 크게 변할 것이다. 민원서류 작성이나 자잘한 인허가 업무 등 루틴한 업무의 비중은 크게 줄어들 것이다. 행정 조직뿐만 아니라 전 국민이 디지털로 무장하는 환경에서 이는 필연적이다. 국가는 행정을 통해 안보와 경제 문제, 복지확충 등을 전면적으로 관리하는 시스템으로 가야 한다.
정부와 국민의 소통구조도 달라져야 한다. 아직 일부 국민은 식민지 경험 등을 통해 행정 의존적인 성향을 갖고 있는 게 사실이다. 그러나 90년대 이후 빠르게 변화하고, 민주시민 의식이 확대됐다. 젊은 세대들이 온라인 공간에서 자유롭게 의사를 표현하고, 다수가 모여 여론을 형성하는 단계에 왔다. 따라서 정부가 우월적인 관계에서 독주하는 행정을 펼칠 수는 없다. 앞으로 모든 정책결정은 그 전 단계에서 국민과 이해 관계자, 전문가 참여 없이 이루어지기 어려울 것이다.
정 교수 정치 분야도 행정과 마찬가지다. 향후 우리 정치는 글로벌 환경에서 대한민국이 국제경쟁력을 갖추도록 하는 데 초점을 맞춰야 한다. 최근 거론되는 개헌문제를 비롯해 이념적 갈등, 지역문제 등 모든 의제가 이같은 전제 하에 다루어져야 한다. 개헌의 경우 상당히 위험하고 민감한 문제여서 논의가 본격화되면 자칫 국가 혼란만 초래해 국가경쟁력을 악화시킬 가능성이 있다. 개헌 대상엔 대통령 임기를 비롯한 권력구조에서부터 영토조항, 경제 분야 등 적지 않은 분야가 거론되고 있다. 하지만 각 조항마다 진보와 보수, 중앙과 지방 등 이념과 이해가 다른 주체들이 의견을 달리하는 실정이다. 자칫 이명박 정부가 5년 임기 동안 개헌논의에 발목 잡혀 큰 위기에 빠질 가능성도 배제할 수 없다. 개인적으로 개헌 논의는 남북관계가 좀더 개선되고, 논의사항에 대한 국민의 합의기반이 조성됐을 때 추진하는 게 옳다고 본다.
●시민단체는 사회봉사에 초점을
김 교수 정부의 규모와 역할이 줄어드는 상황에서 시민단체 역할이 상당히 커질 것이다. 여기서 정부와 시민단체가 관계 설정이나 역할 분담에도 관심을 기울일 필요가 있다. 시민단체는 역할이 커지는 만큼 정치적 기능이 아닌 시민사회 봉사에 초점을 맞춰야 한다. 정부가 하기 어려운 소수자 보호 기능을 맡고 정부가 재정적으로 지원하고 협력하는 시스템으로 가야 한다.
정 교수 우리 시민단체들은 보다 전문화돼야 한다. 주요 시민단체들을 보면 온갖 문제에 관여하고 입장을 표명하는 등 사실상 정치 기능을 하고 있다. 만약 환경 관련 단체라면 환경문제에 전문성을 갖고 시민사회를 위해 목소리를 내고 봉사하면 된다. 시민단체들이 이념화되고, 정치와 언론 기능까지 하려 하면 이미 시민단체로서의 선을 넘은 것이다. 이렇게 되면 정부와의 협력도 더욱 어려워질 뿐이다. 이런 측면에선 정부가 아예 시민단체에 대한 재정적 지원을 끊는 방법도 생각해볼 수 있다. 시민단체가 정부에 의존하기 시작하면 그만큼 순수성은 훼손될 수밖에 없다. 그게 장기적으로는 시민단체 발전과 정부와의 건강한 관계설정에도 도움이 될 것이다.
김 교수 향후 우리 행정 발전을 위해선 공무원의 역량강화가 필수다. 먼저 공무원들은 지금까지 ‘내부관리적’ 자세에서 벗어나 외부와의 소통, 그에 의한 정보판단 능력을 키워야 한다. 지금까지는 사실 이같은 기회를 갖기 어려웠다. 이를 위해 공직자 재교육이 활성화돼야 하고, 정부 투자가 요구된다. 또 계급제의 한계를 벗어나 개방형 제도를 확대해야 한다.
정리 임창용 강주리기자 sdragon@seoul.co.kr
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