“5·24조치는 변경 가능한 행정조치…남북경협 걸림돌 안 된다”
“5·24 조치는 미국이나 일본의 독자제재처럼 법률이 아닙니다. 필요에 따라 (행정부가) 해당 조항을 해석하면 법률적으로 문제가 되지 않을 겁니다.” 김연철 통일연구원장이 11일 서울 중구 소공동 롯데호텔에서 열린 제22회 서울신문 광화문라운지에서 ‘남북 정상회담 이후 한반도 정세’를 주제로 강연했다. 그는 5·24 조치가 법률이 아니기 때문에 향후 남북 경협에 큰 걸림돌이 되지는 않을 것으로 봤다. 또 현 대북 제재 형국에서 한·미 모두 실행 가능한 대북 관계 개선 조치가 다양하다고 주장했다. 김 원장의 강연 내용을 직접화법 형식으로 싣는다.■ 대북 제재
한국 입장에서 대북 제재는 크게 한국 독자제재, 유엔 안보리 제재, 미국 독자제재 등 세 가지다.
이 중 5·24 조치는 2010년 천안함 사건으로 발표한 한국 독자제재다. 미국과 일본 독자제재는 법률인데 5·24 조치는 아니다. 미·일은 제재를 법률로 만들었으니 매년 국회가 심의해 완화, 강화, 폐지, 중단, 연장 등을 정한다. 반면 5·24 조치는 일종의 정치적 결정이다.(참고로 2010년 5월 24일 통일부 장관은 대국민 담화 형태로 5·24 조치를 발표했다. 따라서 통일부 장관의 ‘행정조치’다.) 따라서 필요에 따라 해당 조항을 해석하면 된다. 박근혜 정부 때 ‘러시아산 석탄의 수출을 위한 나진·하산 사업’을 진행하면서 유라시아 협력 차원에서 필요하다고 5·24 예외 조치로 인정한 바 있다. 당시 북한산 석탄을 실은 배가 국내에 입항해 국내 기업에 전했는데 5·24 조치 위반이었다. 향후 달라진 남북 관계에서 5·24 조치를 어떻게 할지는 필요에 따라 해당 조항을 해석하고 다른 고시 등으로 바꿔 추진하면 법률적으로 문제가 되지 않는다.
현재 제재 국면에서도 할 수 있는 남북 협력이 있다. 미군 유해 발굴 사업이나 이산가족 상봉 행사가 대표적이다. 제재 예외 조항도 있다. 철도·도로 연결을 위한 공동 조사가 대표적이다. 비무장지대(DMZ)의 평화화 등 군사 신뢰 조치도 제재 면제나 예외에 해당할 것 같다.
물론 경협을 본격 추진하려면 유엔 제재가 완화돼야 한다. 그런데 유엔 결의안에 ‘북한의 행동에 따라 제재 조치를 완화하거나 강화하거나 폐기할 수 있다’는 취지의 조건이 있다. 북한은 지난해 11월 후 핵실험 등 상황 악화를 중단했다. 따라서 중국과 러시아가 유엔 안보리에서 이 조항을 논의할 때라는 주장을 하고 있다. 다시 상황이 악화될 우려가 있다면 스냅백 조항(상황 악화 시 제재 복원)을 넣으면 된다.
미국 독자제재까지 포함한 근본적인 해결을 원한다면 북·미 관계 정상화가 이뤄져야 한다. 외교와 경제는 한 덩어리다. 일례로 관계 정상화의 초기 단계에서 임시조치로 북·미 연락사무소를 고려할 수 있는데, 테러지원국이나 수출금지대상국과 할 수 없는 일이다. 미국은 협상 차원에서 아직 (제재 유지) 원칙을 강조하는 경향이 있지만 협상을 진전시키려면 이 부분의 고려가 필요하다.
현재 미국도 제재 완화 없이 할 수 있는 신뢰 구축 조치가 적지 않다. 경제시찰단 교환, 여행금지 조치 해제 등이다. 하루아침에 제재가 풀리지는 않겠지만 논의가 진행되면서 조금씩 풀리지 않을까 싶다.
■ 경협
개성공단을 돌아보면 60~70%가 섬유봉제업이었다. 그런데 이번 평양 정상회담을 계기로 북한을 보면 소비재 분야에서 상품 포장 재질, 디자인 등이 크게 좋아졌다. 소비재는 중국산을 대체할 정도인 것 같다.
남북 관계가 나빠지면서 국내 경제에 타격이 있을 가능성에 대한 우려도 있는데 큰 걱정은 안 해도 될 것 같다. 사실 북·미 관계나 미·중 무역전쟁 등 다양한 파열음이 있고 우리의 통제 밖 변수도 적지 않다. 하지만 남북 관계가 최소한 ‘역진 방지’는 할 수 있겠다 싶다. 지난해처럼 군사적 위협이 높아지거나 핵 협상이 깨지는 상황은 우리가 어느 정도 관리할 수 있겠다는 것이다. 후퇴만 안 하면 전진할 수 있는 기회가 있지 않겠나.
한국 기업들이 경협 부문을 대비할 때 유의할 점은 크게 두 가지다. 우선 다자적 접근이다. 남북 간 양자 간 접근은 변수의 영향이 크다. 유럽이나 미국 기업이 함께 참여하는 방식이 좋다. 문재인 대통령의 ‘동아시아철도공동체’ 구상도 여러 나라(6개국+미국)의 참여를 전제로 하는데, 자금 조달뿐 아니라 지속성을 확보할 수 있어서다.
과거와 달리 수익성을 중시해야 한다. 북한에서 기업의 자율성과 기업의 처분권한이 확대됐다. 10년 전 경협은 남한 기업과 북한 정치기구의 만남이었지만 제재 완화로 남북 경협이 시작되면 아마 기업끼리 만날 것이다. 수익성 위주로 비즈니스가 이뤄질 수 있다는 뜻이다.
기업들이 북한의 사업 파트너를 만나는 방법을 궁금해하는데 지난달에 개성 남북공동연락사무소가 문을 열었다. 이 사무소의 목적은 정부 간 협의도 있지만 지방정부나 민간기구, 기업 등이 북한의 해당 파트너를 정확히 찾아서 일종의 실무협의를 할 수 있는 공간을 제공하겠다는 것이다. 향후 공식기구가 될 시점이 빨라질 거라고 본다.
제재 완화는 단계적으로 진행될 것이다. 이에 따라 관광이나 보험은 초기에 진출이 가능할 것 같다. 민간 건설회사의 진입은 나중이겠지만 철도 등 공적 영역은 좀 이를 것이다. 특히 문재인 정부는 분권형 대북정책을 중요하게 생각한다. 서울시는 대동강 수질개선사업, 경기·강원은 접경지역에 대한 계획을 다양하게 갖고 있다. 이런 것들이 다 공적 영역의 건설사업이다.
다만 북한의 시장화를 계획경제와 균형 있게 봐야 한다. 집을 사고팔고, 택시가 증가한 게 과거와 비교하면 굉장한 변화지만 아직 생산재나 중간재 부문에서 계획경제가 무력화됐다고 보기는 어렵다.
■ 비핵화
북·미 비핵화 협상에서 양측은 아직 차이가 있는 것 같다. 미국은 비핵화의 본격적 단계를, 북한은 핵 문제 해결을 위한 상응 조치를 요구하고 있다. 비핵화는 핵무기, 핵물질, 핵시설, 핵지식 등 4개로 정리된다. 사실 핵지식이 있는 한 결국은 핵개발을 다시 할 수 있기 때문에 ‘가역적 혹은 불가역적 비핵화’라는 표현은 애매하다. 핵지식까지 해결되려면 결국 관계가 달라져야 한다.
핵무기, 핵물질, 핵시설, 핵지식 중에 무기와 물질은 해외로 이전하면 된다. 핵무기의 해체는 핵탄두의 이전을 말한다. 실제 구소련의 붕괴로 우크라이나, 벨라루스 등이 핵미사일을 보유하게 됐는데 핵탄두와 핵물질을 미국으로 가져가는 식으로 비핵화를 진행했다. 이어 미사일 기지 지역에 신발공장 등을 조성해 줬다. 마지막으로 핵시설 해체는 방사능 제염 등의 과정 때문에 긴 시간이 걸린다.
남·북·미의 비핵화가 서로 다르다는 우려도 있는데, 비핵화는 이 4가지를 해체하는 것으로 그 의미는 똑같다. 평양 정상회담에서 북한은 완전한 비핵화를 도널드 트럼프 미국 대통령의 임기 내(2021년 1월)에 마치겠다고 했다. 여기서 완전한 비핵화는 핵무기, 핵물질, 핵시설, 핵지식 중에 핵무기와 핵물질의 이전을 말한다. 이 과정이 끝나면 핵시설의 제염 과정 등은 더이상 핵위협이 되지 못하기 때문이다. 다만 일방적인 비핵화는 안 된다는 전제가 있다.
미국의 상응 조치가 있어야 한다는 건데, 핵이 없어도 살아갈 수 있는 환경을 만들어 달라는 의미다. 북·미 관계는 비핵화와 안전보장의 교환이다.
■ 남북 군사합의
9월 평양 정상회담의 남북군사합의서에서 우리가 너무 양보한 것 아니냐는 의견이 있는데 그렇지 않다. 다만 남한이 유리한 합의라고 적극 반박하면 향후 북측과의 협상에 영향을 끼쳐 정부가 직접 나서기는 힘들다.
군사 분야 중 육·해·공에서 완충공간을 갖기로 한 게 가장 중요하다. 공중은 비행금지구역을 설정하고 육상은 DMZ에 완충지대를 만든다. 해상은 북한의 초도와 남한의 덕적도 사이 전체를 완충수역으로 만들어 보자는 거다.
이런 완충구역들이 어느 쪽에 유리할까. 상식적으로 동일한 지역을 각각 10㎞씩 물리면 정찰능력과 같이 기술력이 강한 쪽이 유리하다. DMZ 감시초소(GP) 철수도 남북의 군사전략 차이를 봐야 한다. 우리는 주로 방어전략이어서 GP, 관측초소(OP), 일반전초(GOP)의 3중 방어막을 만들었다. 반면 북은 GP를 철수하면 1선 방어가 된다. 우리는 방어력을 충분히 보완할 수 있지만 북은 사정이 다르다.
이경주 기자 kdlrudwn@seoul.co.kr
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