[노주석의 서울택리지] (15) 서울시장(상)
●관직명 판사-판부사-판윤-부윤-서울시장 등 13번 바뀌어
서울시장이란 어떤 자리인가. 서울의 역사는 기원전 18년 한성백제까지 거슬러 올라가지만 달빛 아래서 흐릿하게 나타나는 야사(野史)가 대부분이다. 대낮에 떳떳하게 펼칠 수 있는 정사(正史)는 조선 개국 이후로 봐야 한다. 당시 서울은 하나의 도시가 아니라 사실상 국가 그 자체였다. 서울이 조선이고, 조선이 곧 서울이었다. 서울은 한성 또는 한양이라고 불렸는데 한성부(漢城府)가 오늘의 서울시청이며, 한성판윤(漢城判尹)이 서울특별시장이다.
일제 식민 시기 서울은 경기도에 속한 일개 지방도시였고, 경성(京城)이라는 생소한 지명을 부여받았다. 제국의 유일한 수도는 도쿄(東京)였기에 조선 사람의 뇌리에서 수도의 위상을 지우려는 얄팍한 수작이었다. 서울시장의 지위 또한 경성부윤으로 깎아내렸다. 판윤(判尹)이라는 벼슬의 주인은 한성판윤 단 한 사람이었지만 부윤(府尹)은 여러 지방도시의 장(長) 중 한 명이었다. 나라를 되찾은 이후에야 서울과 서울시장은 어느 정도 권위를 회복했다. 한성판윤과 관선 시장이 왕조와 권위주의 시대 최고 권력자의 하수인 역을 주로 수행했다면 민선 자치 20주년을 앞둔 지금 서울시장의 주가는 상한가를 치고 있다.
누가 서울시장을 지냈으며 어떠한 족적을 남겼을까. 서울역사박물관이 1997년 발간한 ‘한성판윤전’에는 조선왕조실록에서 추출해 정리한 ‘한성판윤 선생안’(先生案)이 수록돼 있다. 초대 성석린 판한성부사부터 민선 6기 박원순 서울특별시장에 이르기까지 620년 동안 거쳐간 1446명의 이름이 명멸하고 있다. 세월이 흐르면서 관직 이름도 판사-판부사-판윤-부윤-서울시장 등으로 13차례나 변경됐다.
실록에 한성판윤의 이·취임 내용이 누락돼 한성판윤을 역임하고도 수록되지 않은 인물이 적지 않았고, 너무 자주 바뀌었고 중임자가 많았던 점 등을 고려하면 숫자와 명단이 정확하지 않은 게 사실이다. 또 일제강점기에 재임한 일본인 경성부윤 18명과 광복 이후 서울특별시의 관선 시장 29명과 민선 시장 5명도 포함된 숫자다.
이와 관련해 향토사학자 박희씨는 2005년 발표한 ‘역대 서울시장 연구’에서 “한성판윤을 포함한 서울시장은 모두 1427명이었으며 이명박 시장이 제2005대 서울시장”이라고 주장했다. 조선 중기 이언강이 무려 11차례나 중임한 것을 비롯해 한 사람이 여러 차례 시장에 재임한 사례가 의외로 많았다는 것이다. 박씨의 주장에 따르면 박원순 시장은 제2008대 서울시장이며 역대 서울시장을 지낸 사람은 모두 1429명이다.
최고 권력자로 따지면 역대 조선왕 27명과 역대 대한민국 대통령 11명에 대통령직무대행 6명을 합쳐도 40여명에 불과하고, ‘일인지하 만인지상’(一人之下 萬人之上)이라는 영의정 165명과 조선 말 총리대신 및 의정대신은 물론 정부 수립 후 역대 국무총리 42명을 다 합쳐도 220명 남짓인 것과 비교하면 엄청난 숫자다.
●한성판윤은 민선 서울시장보다 파워 막강했던 자리
조선의 중앙행정체제는 1부 6조 체제였다. 삼정승(영의정, 좌의정, 우의정)의 전원 일치 합의제 기구인 의정부(議政府) 아래 오늘의 정부 부처인 6조(이조, 호조, 예조, 병조, 형조, 공조)를 두었다. 현재의 부(部)를 조선시대에는 조(曹)라고 했다. 한때 지금의 광화문광장 KT 사옥 앞 옛 한성부터에 ‘경조(京兆) 아문터’라는 표석이 서 있었는데 이 때문에 6조와 경조를 유사 부서의 이름으로 잘못 알게 됐다. 2009년 광화문광장을 조성하면서 세종대왕 동상 옆에 한성 부터 표석이 새로 설치됐다.
한성부는 의정부와 맞먹는 파워 집단이었다. 한성부의 권한과 업무는 오늘의 서울시청보다 더 광범위했다. 정2품 한성판윤은 비록 임명직이지만 왕에게 신임을 얻었을 때는 지금의 민선 서울시장보다 힘이 더 셌다. 한성부는 지방행정조직이 아니라 중앙행정조직이었고, 한성판윤도 관찰사나 부윤과는 달리 중앙 관직이었다. 사법 기능과 수도 치안 유지 기능까지 한손에 쥐었다.
한성부는 행정기관이면서 형조, 사헌부와 함께 삼법사(三法司)의 하나였고, 포도청과 더불어 궁궐과 도성을 지키고 순찰하는 치안업무도 맡았다. 20만명이 거주하는 동시대 세계 최대 규모 도시의 하나인 한성의 도시 시설을 관리하는 관청인 동시에 한성 부민에 대한 목민관청의 역할을 했다. 지방의 선위사(宣慰使)로 파견되거나 왕의 행차 때 어가를 안내하기도 했다. 중국 사신을 맞이하는 영접사를 맡거나 사신으로 파견되었으니 외교업무마저 한성판윤의 몫이었다.
한성부는 전국의 호적 관리와 호패 발행을 통해 도성 안팎의 인구를 통제하고 군역과 부역을 관리했으며 궁궐과 한양 도성, 시장, 도로, 하천을 관리했다. 일반 행정 기능과 함께 사법 기능까지 수행한 까닭은 전국에서 발생하는 토지나 가옥, 채무 관련 소송을 한성부가 도맡아 처리했기 때문이다. 한성부 아래에 오늘의 구청인 동부, 서부, 남부, 북부, 중부 등 5부를 두고 각 부 아래 이방, 호방, 예방, 병방, 형방, 공방 등 6방을 둔 것이 기본 편제였다.
한성부가 사실상 정부 역할을 한 이유는 다분히 복합적이다. 판서가 다스리는 중앙부처는 6조였으나 한성부를 의정부와 함께 부(府)라고 칭한 것은 오늘의 정부(政府) 반열로 봤기 때문이다. 지금도 서울시는 국방을 제외한 모든 종합 행정이 이뤄지는 기관이다. “한성판윤 되기가 영의정 되기보다 어렵다”는 말이 나온 것도 그 때문이다. 비록 정승이 영예로운 자리이지만 한성판윤의 집행 권한이 그만큼 많고 이해관계가 얽히고설켰다는 뜻이었다.
●낙점하기 전 친·외가의 3대까지 집안의 지체 살펴
한성판윤만 제대로 두면 나라를 다스릴 수 있는 체제였다. 조선의 왕들은 한성판윤을 낙점하기 전에 친가와 외가의 3대까지 집안의 지체를 살폈고, 어느 당파에도 치우치거나 성품이 편협되지 않은 인물을 고르고자 외가 쪽 3대까지 살폈다고 한다. 경복궁의 정문인 광화문 육조거리 왼쪽에 의정부-이조-한성부가 나란히 위치한 것만 봐도 한성부의 위상을 짐작할 만하다. 한성판윤을 지낸 다음 이조판서로 옮겨 가는 사례가 많았고 한성판윤 역임자 중에 영의정을 지낸 인물이 유독 많았던 것도 그 때문이었다.
판윤은 좌윤(左尹)과 우윤(右尹)이 보좌했는데 오늘의 서울특별시 행정 1부시장과 2부시장 격이다. 오늘의 장관에 해당하는 6조 판서는 참판이라는 1명의 차관을 두었지만 한성부는 예외적으로 차관이 2명이었다. 업무의 과중함을 인정했기 때문이다. 한성판윤은 중앙 관직이어서 3정승, 6판서와 함께 왕이 집전하는 어전 회의에 참석할 수 있었다. 지방자치단체장인 서울특별시장이 국무회의에 참석하는 세계 유일의 전통이 여기서 비롯됐다.
지금의 도지사나 광역시장에 해당하는 관찰사와 부윤이 종2품의 외관직이었지만 한성판윤은 수도의 시장 이상의 의미를 뒀다. 한성판윤은 판서를 지내거나 참찬, 대제학, 강화유수를 지낸 정2품이 가는 자리로 여겨졌고 종2품 참판이나 관찰사, 승지에서 발탁된 사례도 가끔 있었다. 한성판윤을 지낸 다음 승진보다 수평 이동을 할 경우 대개 이조판서로 옮겼다. 의정부 좌우참찬이나 관찰사, 대사헌으로 많이 옮겼으며 정1품 우의정으로 승진한 사례도 있었다.
●유명 인물로는 황희·맹사성·서거정·민영환
한성판윤을 지낸 유명 인물로는 황희, 맹사성, 서거정, 권율, 이덕형, 박문수, 박규수, 박영효, 지석영, 민영환 등을 꼽을 수 있다. 4차례 이상 지낸 사람은 53명이었다. 무려 10번을 중임한 이가우는 헌종부터 철종까지 13년 동안 취임과 퇴임을 거듭해 별칭이 ‘판윤대감’이었으나 재임 기간은 통틀어 1년 3개월밖에 되지 않았다. 북벌을 추진했던 이완은 7번, 독립협회에 가담했던 이채연은 6번이나 한성판윤을 지냈다. 철종 때 김좌근, 고종 때 이기세, 한성근, 임응준은 1일 초단임 시장으로 끝났다.
한성판윤은 왜 그렇게 자주 바뀌었을까. 한성부를 다스리기보다 중앙정치에 지나치게 간여하여 적을 많이 만든 게 탈이었다. 송사를 다루는 사법업무도 수명을 재촉했다. 무엇보다 구경(九卿)이라고 하여 의정부 좌우참찬, 6조 판서, 한성판윤을 아홉 개의 명예로운 벼슬로 꼽았는데 9경 벼슬을 여러 번 거치는 게 가문의 영광이었다. 그런데 골치 아픈 한성판윤직에 오래 머무르기보다는 이름만 올리고자 한 욕심이 자리 이동이 가장 심한 관직이라는 오명을 뒤집어쓰게 만들었다.
조선 513년(1392~1905) 동안 한성판윤은 평균 재임 기간 3.6개월의 ‘파리목숨’이었다. 광해군 때 오억령은 무려 13년 4개월이나 집권했으며 단 하루 만에 바뀐 사람도 5명에 이른다. 조선 말 순조대에 접어들면 1년 이상 자리를 지킨 인물이 1명도 없었다. 잦은 교체로 말미암은 공백을 채우려고 종5품 판관 중 1명은 장기 복무케 했다.
한성판윤을 10명 이상 배출한 가문은 전주 이씨, 여흥 민씨, 달성 서씨, 파평 윤씨 등 모두 35개 가문이었다. 왕족인 전주 이씨가 43명으로 가장 많았고 여흥 민씨가 35명이었는데 8명이 고종대 20년 동안 발령났다.
고종 27년인 1890년에는 한 해 동안 25명이 바뀌었고, 고종 재위 43년 7개월 동안 모두 378명의 한성판윤이 옷을 입었다가 벗었다. 영조 때 병조판서를 지낸 홍상한과 아들 낙성, 손자 의모가 3대에 걸쳐 한성판윤을 지냈고 숙종 때 영의정을 지낸 서종태와 두 아들 명균, 명빈 3부자가 한성판윤에 오르기도 했다.
오늘날 국무총리를 지내고 나서 서울시장 선거에 출마하는 게 흠결이 되지 않는다. 서울시장을 지낸 인사가 대통령에 당선된 사례가 있고, 서울시장에 오르면 차기 혹은 차차기 유력 대권 주자로 꼽히는 것도 500년 이상 내려온 한성판윤의 오랜 전통과 내력의 힘이다.
선임기자 joo@seoul.co.kr
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