공기업 적자 이대론 안 된다지만… 쪼개든 팔든 제1 기준은 공공성 [마강래의 함께 살아가는 땅]
동물마다 자신을 보호하기 위한 나름의 생존 수단을 갖고 있다. 그중 하나가 위장술이다. 카멜레온은 주변에 맞추어 색을 바꿀 수 있는 능력을 갖췄다. 나뭇잎 벌레나 사마귀와 같은 곤충은 나뭇잎과 구별이 안 되는 색깔로 위장한다. 위협을 느꼈을 때 몸집을 부풀리는 동물도 있다. 복어는 많은 양의 물을 들이켜며 덩치 큰 놈으로 위장한다. 스컹크가 악취를 내뿜는 것도 자신을 보호하기 위함이다. 심지어 포식자 앞에서 혀를 내민 채 벌러덩 자빠지며 죽은 척하는 동물도 있다. 자칫 자신을 더욱 위험에 빠뜨릴 수도 있는 연극처럼 보이지만, 이것은 공포에 질릴 때 몸이 뻣뻣하게 굳어버리는 동물들이 살아남기 위해 개발한 창의적 수단이다. 가장 극단적인 방법으로 위험을 회피하는 동물도 있다. 도마뱀은 자기 신체의 일부인 꼬리를 자른다. 포식자가 꿈틀대는 꼬리에 정신이 팔린 틈을 타 빠르게 줄행랑을 친다.
●“각종 부조리 원인은 정작 정부에”
정부에게도 위기가 닥칠 때 자주 사용하는 방법이 있다. 바로 ‘꼬리 자르기’이다. 2014년 4월 세월호 참사 때 그랬다. 세월호 참사로 인해 우리 사회 곳곳에 감춰져 있던 치부가 그대로 드러났다. 부도덕한 기업인, 무책임한 선장과 승무원, 엉성한 재난관리시스템 등 어느 하나 제대로 된 것이 없었다. 그중 압권은 허둥지둥하던 정부였다. 참사 당일 해경과 청와대의 핫라인 통화 내역이 공개되자 국민들은 경악했다. 참사 한 달이 지난 즈음 박근혜 전 대통령은 갑작스럽게 해양경찰청 해체를 선언했다. “세월호 사고에서 해경은 본연의 임무를 다하지 못했습니다… 그래서 고심 끝에 해경을 해체하기로 결론을 내렸습니다.”
해경은 대통령의 통할하에 있는 해양수산부 산하의 조직이다. 정부의 일부란 뜻이다. 이후 해경은 어떻게 됐을까. 해양경비안전본부로 이름을 바꾸며 국민안전처라는 행정안전부 산하 기관으로 몸을 숨겼다. 그리고 2017년에 다시 원위치로 부활했다. 애초부터 없어질 수 없는 조직이었기 때문이다.
책임져야 할 당사자가 책임을 미루는 일은 계속되고 있다. 2014년부터 폭등에 폭등을 거듭한 집값을 잡기 위해 정부는 20여 차례가 넘는 부동산 대책을 내놓았다. 정부의 부동산 대책을 비웃듯 집값은 천장을 뚫고 치솟았다. 그러던 중 2021년 3월 한국토지주택공사(LH) 임직원들의 경기 광명·시흥 신도시 땅 투기 의혹이 제기됐다. 내부 정보를 이용해 땅 투기를 했다는 소식에 많은 이들이 분노했다. 광명·시흥 신도시를 취소해야 한다는 여론도 거세게 일었다. 정세균 전 국무총리는 “과연 더는 (LH라는) 기관이 필요한가에 대한 국민적 질타에 답해야 할 것이다. 해체 수준으로 LH를 바꾸겠다”고 말했다. 다시 한번 ‘해체’란 단어가 등장했다. 한 시민단체는 ‘부동산 가격 폭등 주범 LH 해체하라’며 시위를 벌였다. 일부 3기 신도시 주민들은 LH 임직원들의 투기로 인해 정당한 보상을 받지 못했다며 신도시 지정 철회와 동시에 LH 해체를 요구했다.
LH 임직원 투기 의혹이 제기되고 3개월 후 국토교통부는 LH 개혁과 관련해 3개 대안을 제시했다. 그중 국토부가 선호했던 대안은 LH를 모회사와 자회사로 분리해 각각 ‘주거복지’와 ‘토지·주택사업’을 맡게 하는 것이었다. 쉽게 말하면 LH는 주거복지 기능만을 담당하고 나머지는 기능을 분리하거나 해체하는 방식이다. 국토부의 LH 개혁안은 국회 공청회 과정에서 여야 모두로부터의 반대에 직면해야 했다. 개혁안대로면 자회사는 별도의 법적 지위를 갖고 있기에 문제를 일으켜도 모회사가 책임을 회피하게 되는 구조로 갈 수 있는 점, 자회사가 모회사를 하청 회사로 삼아 수익사업에만 더욱 전념할 수 있다는 점 등의 문제점이 제기됐다. 이런 논의 과정은 많은 이들에게 LH가 애초부터 그렇게 쪼개지기 힘든 조직이라는 것을 실감하는 계기를 제공했다.●한전·LH 대규모 부채, 방만경영 탓?
정부는 공기업의 적자를 가리키며 ‘도덕적 해이’가 극에 달했다고 비판했다. 우리나라에는 36개의 공기업이 있다. 2021년 공기업의 모든 부채를 합하면 434조원이다. 이 중 에너지 분야의 대표주자인 한국전력공사(이하 한전)의 부채는 145조 8000억원이다. 사회간접자본(SOC) 분야 대표주자인 LH의 부채는 138조 9000억원이다. 이 두 공기업의 부채가 전체 공기업 부채의 66% 정도를 차지하고 있다. 그러니 여기서는 최근 ‘방만 경영’이란 이름으로 정부와 여론의 질타를 집중적으로 받았던 한전과 LH에 대해 살펴보도록 한다.
한전의 부채 문제가 온전히 도덕적 해이 때문일까. 한전 부채의 가장 큰 이유는 민생안정을 위해 원가 이하로 책정돼 있는 전기요금에서 기인한다. 사실 독점기업이 적자를 탈피하는 방법은 간단하다. 가격을 올리면 된다. 하지만 한전은 그럴 수 없다. 요금은 기획재정부가 통제하고 있기 때문이다. 최근에는 국제유가가 상승해 발전자회사의 비용이 크게 상승했다. 이는 한전의 구입단가 상승으로 이어졌다. 열심히 일하면 적자가 커질 수밖에 없는 구조다. 주변의 손가락질에 한전은 자신들이 내는 적자는 ‘착한 적자’라며 억울해한다. 추경호 기재부 장관은 최근 한전의 재무 상황 악화에 대해 “한전 스스로 왜 지난 5년간 이 모양이 됐는지에 관한 자성도 필요하다”고 비판했다. 기재부의 통제를 받는 기관에 자성이 필요하다면, 이건 누워서 침 뱉는 꼴이 아닌가.
LH는 국토부 산하 기관이다. 정부가 지분의 88.8%를 소유해 최대 주주로 있는 공기업으로 정부의 일을 대행하고 지원하도록 탄생된 조직이다. 정부가 신도시 정책을 발표하면 LH는 입지를 정하고 부지를 찾고 주택을 공급한다. 정부가 임대주택 공급계획을 발표하면 또 이에 맞추어 공급한다. 정부가 기획하면 LH가 실행하는 식이다. 결국 정부와 LH는 한 몸이고 한 팀이다. LH의 주요 사업은 도시조성, 주거복지, 국책개발, 경제기반, 도시재생, 토지비축 등 크게 6가지다. 이 중 ‘도시조성’과 ‘주거복지’에 한 해 각각 예산의 50%, 30% 정도가 투입되고 있다. 이 두 분야가 LH의 핵심이라 할 수 있다. 이 중 대부분의 적자는 임대주택 사업인 ‘주거복지’에서 발생한다. 임대주택으로 사용될 주택을 매입하거나 임대주택을 관리하는 데 큰돈이 든다. 임대주택은 운영할수록 손해를 보는 구조다. 2021년 한 해에만 임대주택 운영손실이 1조 8000억원을 넘었다. 2022년 현재 200만호 정도인 공공임대주택은 정부의 ‘주거복지 로드맵’에 따라 2025년까지 240만호로 늘어난다. LH는 정부의 서민주거 안정지원 정책에 따라 임대주택사업을 더욱 열심히 진행해야 한다. 정부의 계획을 실현하는 과정에서 앞으로 LH의 적자는 더욱 커질 것이다.
●“정부, 업무 대행한 공기업에 책임 전가”
혹자는 공기업의 도덕적 해이 문제가 ‘망하지 않기’ 때문에 발생한다고 말한다. 이 말도 일부는 맞다. 공기업은 은행대출보다는 채권발행을 통해 자금을 조달한다. 신용등급이 높기 때문이다. 신용등급이 높은 이유는 정부의 암묵적 지급보증 때문이다. 공기업은 민간보다 낮은 금리로 채권을 발행할 수 있다. 한국개발연구원(KDI) 추산에 의하면 낮은 금리로 채권을 발행하기에 절감되는 공기업의 이자 비용은 매년 4조원 정도에 달한다고 한다. 민간기업보다 낮은 가격에 자금을 조달할 수 있으니 공기업은 상대적으로 재무건전성에 신경을 덜 쓸 수도 있을 것이다. 하지만 공기업의 공사채 남발이 문제가 된다면 이것은 공기업보다는 정부의 책임이 더 크다. 정부가 이를 내버려 뒀기 때문이다. 정부재정을 쓰려면 국회의 엄격한 심의를 통과해야 한다. 공기업을 통하면 이러한 복잡한 과정을 생략할 수 있다. 물론 이에 대한 해결책이 없는 것도 아니었다. 공사채를 발행할 때 국회의 동의를 받는 절차를 거치게 하면 된다. 그럼 공기업도 공사채 발행에 신중할 것이고, 재무구조를 개선하려는 노력도 병행할 것이다.
중앙정부는 자신이 감당해야 할 몫을 공기업에 떠넘겼다. 자기 일을 대행해 줄 공기업을 통해 도로와 철도, 상하수도, 전기, 주거복지 등의 공공성 있는 분야를 맡게 했다. 어느 누가 맡아도 수익을 내기 어려운 분야다. 정부가 서비스요금을 낮게 책정하니 공기업은 이를 감당할 방법이 없었다. 그렇다 보니 우리나라의 ‘일반정부 부채 대비 공기업 부채 비중’(49%)은 다른 주요 국가들(호주 13%, 캐나다 9%, 일본 7%)에 비해 압도적으로 높다. 수익을 내기 어려운 공공사업에 정부 자금보다는 공기업 자금이 더 많이 투입되기 때문에 나타나는 현상이다. 정부가 짊어져야 할 부채가 공기업으로 넘어갔음을 보여 주는 또 다른 통계도 있다. 정부는 국내총생산(GDP) 대비 우리나라의 국가채무 비율은 48% 수준으로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균(125%)에 비해 크게 낮다고 얘기한다. 하지만 이건 공기업 부채를 빼고 계산한 것이다. 국제통화기금(IMF)은 공기업 부채 등을 국가채무에 포함할 것을 권고하고 있는데, 이 기준으로 보면 우리나라의 국가채무는 120%가 넘을 것으로 추정된다. 이런 상황에서 정부는 모든 문제를 공기업 탓으로 돌리며 ‘방만 경영’이라는 주홍글씨를 붙였다.
공기업은 공공성과 수익성을 동시에 추구하기를 요구받는다. 너무 많은 적자를 내면 안 된다. 반대로 너무 많은 흑자를 내는 건 더더욱 안 된다. 한전이 전기를 비싼 값에 팔아 흑자를 내고, LH가 임대주택을 공급하며 수익을 낸다고 치자. 아마 지금보다 더 큰 비난이 쏟아질 수도 있겠다. 공공성과 수익성은 근본적으로 대립적 관계이다. 한쪽을 강화하면 다른 한쪽이 약해진다.
공기업은 동네북이 된 상황에서도 자신의 탄생 이유에 대해 제대로 된 설명이나 해명을 하지 못하고 있다. 공기업이 ‘나는 누구인가’를 질문하며 혼란스러워하는 동안 정부가 규정하는 공기업의 존재 이유는 수시로 바뀌어 왔다. 공공기관 경영평가를 통해서다. 공기업은 크게 두 가지를 평가받는다. 하나는 공공성이고 다른 하나는 효율성·수익성이다. 공공성은 ‘사회적 가치’를, 효율성·수익성은 ‘재무 성과’를 통해 평가한다. 박근혜 정부에서 이 둘의 비중은 1대2였지만 문재인 정부에선 5대1로 바뀌었다. 현 정부에서는 또다시 효율성·수익성 쪽에 비중을 두는 것으로 경영평가 배점을 손보고 있다.
●“민영화로 국민 서비스 부담 늘수도”
문제는 수익성 측면에 더욱 집중하다 보면 공기업 구조조정을 통해 민영화해야 한다는 주장이 자꾸 고개를 든다는 점이다. 실제로 현 정부는 지난 7월 민간과 경합하는 기능을 축소하고 조직과 인력을 축소하며 자산을 매각함과 동시에 출자회사를 정리하는 쪽으로 ‘새 정부 공공기관 혁신 가이드라인’을 발표했다. 한전의 경우 알짜배기 사업인 필리핀과 인도네시아 석탄화력발전 사업, 한국남동발전의 불가리아 태양광 지분을 매각해야 한다는 목소리가 높아지고 있다. LH 혁신을 외치는 이들은 LH가 본연의 역할인 ‘주거복지’에 집중하고 나머지는 대폭 축소하거나 민간에 넘겨야 한다고 주장한다. 그래야 지금의 부채를 줄일 수 있고 공기업 본연의 역할을 할 수 있다는 주장이다.
공기업에 대한 구조조정엔 적극적으로 찬성한다. 하지만 구조조정은 공공성을 더욱 확보하는 방향으로 나아가야 한다. 공공성을 강화하는 과정에서 적자 폭이 커진다면 정부는 이를 보전해 주어야 한다. 그 일은 원래 정부의 역할이었기 때문이다.
민영화가 가능한 분야는 수익이 발생하는 사업에 국한될 수밖에 없다. 적자 사업을 민간이 맡아 서비스 요금을 올린다면, 정부는 어쩔 수 없이 이들의 적자를 보전해야 하는 상황이 될 것이다. 철도 부문 적자를 이유로 국영철도를 민영화한 영국의 경우 적자보전 성격의 정부 보조금이 기하급수적으로 늘고 있다. 일본도 마찬가지다. 동일본 일본철도(JR) 역시 민영화된 이후 7개의 회사로 분리됐다. 일본의 철도요금은 한국보다 매우 높지만 이들 중 대도시 광역권을 지나지 않는 노선은 적자를 면치 못하고 있고, 일본 정부는 보조금을 통해 적자를 보전해 주고 있다. 다시 한번 강조한다. 공기업의 ‘착한 적자’는 원래 정부의 몫이었다. 공기업보다는 정부의 책임이 더 크다. 공기업에 대한 여러 논란이 최고점에 달한 지금, 우리는 ‘공기업이란 무엇인가’에 대해 진지한 질문을 던져야 한다. 효율성·수익성이 강조된 공기업 구조조정으로 인해 가뜩이나 어려운 서민들의 삶이 더욱 팍팍해질 수 있기 때문이다.
중앙대 도시계획부동산학과 교수
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